论检察机关的审查职能
11.07.2017 12:01
本文来源: 检察院
内容摘要 审查与监督、追诉都是检察机关的基本职能之一，在《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》中有明晰的表述；但长期以来审查潜身于具体职权之中，隐而不显，导致在检察机关宪法定位与检察权之间缺乏必要的中间层级。从相关法律中解析出检察审查的基本内涵，分析审查的体系构成，可以证立其作为检察职能支点的重要地位。在改革叠加的形势下，依托审查有利于明确检察机关在审前程序发挥主导作用的具体方式，有利于落实以办案绩效为中心的评价模式，为检察官遴选、管理、考核提供重要依据，有利于凸显检察机关的客观性，促进形成“（公安）侦查、（检察）审查、（法院）审判”的刑事诉讼大格局。 关键词 法律监督 审查 监督 追诉 《人民检察院组织法》在检察机关的宪法定位和检察权之间作了严格区分（第1条、第5条），检察权是检察机关实现宪法职责的手段，二者是抽象职责与具体职权之间的关系。王桂五先生指出，为了维护宪法和法律统一实施，除了国家权力机关直接进行监督以外，国家又设立各级人民检察院作为国家的法律监督机关，赋予维护法律统一实施的职责，行使国家的检察权。[1]法律监督即维护法制统一，也是监督法律正确实施的别称；检察权即法律监督的具体手段。但是在抽象意义上的职责与具体层面上的职权之间，还有一个权力层级未予充分揭示。这个层级在宪法定位之下、在检察职权之上，对下形成包摄、对上提供支撑，是检察权力图景的中坚环节，这个层级即检察职能。依据《人民检察院组织法》第5条，人民检察院对于直接受理的刑事案件进行侦查；对于公安机关侦查的案件进行审查；对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于公安机关侦查活动、人民法院的审判活动、刑事判决裁定的执行进行监督。简而言之，即侦查、审查、公诉、监督。考虑到国家监察体制改革的职能整合以及公益诉讼改革试点，上述职能宜概括为“审查、追诉、监督”。[2]鉴于追诉、监督既有论述较多，本文将集中阐释审查职能。 一、《刑事诉讼法》中的检察审查 在《刑事诉讼法》中，检察与审查相关联有以下几种情形，一种是审查起诉、审查批准逮捕、羁押必要性审查（第93条）、立案审查（第110条[3]）；一种是强调作为工作模式的审查，如第132条规定，人民检察院审查案件的时候，对公安机关的勘验、检查，可以要求复验、复查。第168条规定，人民检察院审查案件的时候，必须查明相关事实。第170条规定，人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。以上两种审查看似有所区别，如第一种审查与审查内容组合在一起更像是一类完整的术语，第二种审查表面上更凸显了作为基本职能的审查，但实质上二者讲的都是同一回事。因为，审查起诉无非是起诉审查，审查逮捕无非是逮捕必要性审查，与羁押必要性审查相当。工作模式上的审查以《刑事诉讼法》第168条、第170条、第171条最为典型。人民检察院审查案件，与人民法院审理案件（第191条、第192条、第193条）类似，均规定了具体的程序性要求，如讯问、听取、查明事实等等。这一类审查均为特定审查内容之下的审查，即办理某一类案件或者开展某一诉讼活动，如第169条中的“人民检察院审查案件的时候”，无非讲“审查起诉的时候”。所以，关键不在于区分这两类检察审查，而是从习以为常的术语滥用中揭示出审查的重要意义，重新定义检察机关的基本职能。以审查逮捕为例，《刑事诉讼法》第88条规定，人民检察院对公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或不批准逮捕的决定。作出捕与不捕的决定在审查之后，是审查的末端和终结环节。所以，审查是比逮捕更有包摄的概念，而不是相反，被逮捕所吸取，以致知逮捕而不知审查。 在诉讼程序中，审查前接侦查，后接审理。对此，《刑事诉讼法》第160条规定，公安机关侦查终结的案件，应当……写出起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院审查决定。第167条规定，凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。审查终结、决定起诉的，应按审判管辖的规定，向人民法院提起公诉（第172条），此后，诉讼程序转入法院审理环节，检察机关要由公诉人出庭支持公诉，代表国家指控和证明犯罪。反对意见认为，我国的刑事诉讼分为侦查、起诉、第一审、第二审和执行等阶段，[4]检察环节只有公诉才有诉讼阶段的意义，脱离公诉、单独抽离出审查这一职责在诉讼流程中找不到位置。但是，这种诉讼阶段论带有很大的片面性，只考虑了公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约的宪法设置，而没有从审前程序的宏观视野中去审视和判断。根据《刑事诉讼法》第二编的立法框架，立案、侦查和提起公诉紧密相联，统属于审前程序，如德国称之为调查程序（Ermittlungsverfahren），其功能是查清特定的嫌疑人是否实施了可罚的犯罪行为，在德国，由于检察机关是法定的侦查主体，所以该程序由检察官主导。[5]传统的观点从侦查——公诉——审判——执行的单向流程看待刑事诉讼活动，将每一诉讼阶段与特定的执法司法机关相联，分别确立诉讼主导，虽然具有形式上的美感，也便于落实责任，但忽略了刑事诉讼的动态关系。以审前程序为例，线型的诉讼阶段论容易导致过度强化侦查的作用，使后续的环节形不成对侦查的制约，进而出现“诉不了、判不下”等问题。因此，有必要从整体上凸显审前程序在刑事诉讼中的地位，将其作为审判的准备程序，强化证据收集和程序分流。[6]这也是以审判为中心的诉讼制度改革要着力解决的问题。但是仅仅依靠刑事诉讼法第第二编第三章中的“提起公诉”是不足以引导侦查的。提起公诉是诉讼程序继续前进的必要台阶，“不诉无审”、“不告不理”，但重要的不是作出诉与不诉决定的瞬间，而是《刑事诉讼法》第167条、第168条、第170条、第171条所规定的审查过程。只有在审查中才能发现犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确；才能发现有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；才能发现是否属于不应追究刑事责任的情形；才能发现侦查活动是否合法；才能发现是否需要补充侦查等等。这些审查事项和讯问嫌疑人、听取辩护意见的审查要求不是针对作出公诉决定时提出的，而是要审查的事项和审查时的要求。所以，“审查起诉”实质上是起诉前的审查工作，要针对侦查活动，包括对侦查查明的事实、调取的证据进行审查。对此，《刑事诉讼法》第171条清楚地规定，人民检察院审查案件可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料，可以要求其对证据收集的合法性作出说明，可以退回公安机关补充侦查。所以，正确的说法不是公诉引导侦查，而是审查引导侦查。以审查为依托，检察机关可以在审前程序中发挥主导作用，使整个审前程序由线型的案件流转，变为动态的程序制约，推动审理程序的实质化。 二、审查、审理、审判的区别 审查是检察机关的基本履职行为之一。但《刑事诉讼法》也提到了公安机关、人民法院的审查，如公检法三机关共同的审查职能规定在第110条、第278条中，分别是对报案、控告、举报和自首材料的立案审查，对和解的自愿性、合法性进行审查。此外，还有很多关于审理、审判的表述。如《刑事诉讼法》第181条规定，人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。第205条规定，人民法院对自诉案件进行审查后，分别作出开庭审判或说服自诉人撤回自诉或者裁定驳回。第222条规定，第二审人民法院应当就第一审判决认定的事实和适用法律进行全面审查。第229条规定，第二审人民法院对不服第一审裁定的上诉或者抗诉，经过审查后，应当……分别情形用裁定驳回上诉、抗诉，或者撤销、变更原裁定。这些条文中的审查与检察审查有何区别？审查、审理、审判这几个术语之间是一种什么关系？ 不妨先从第181条、第205条、第222条、第229条中的法院审查说起。上述审查可以分为两类，第一类为法院受理案件后决定是否开庭审理的审查；第二类为第二审程序的审查，从第229条的参照本法第225条、第227条和第228条的规定来看，这里的审查就是审理。[7]法院决定是否开庭审理的审查，类似于德国的中间程序（Zwischenverfahren），从诉讼阶段上说，处于提起公诉与审判程序之间，主要任务是决定是否开庭审理，[8]从而可以提前过滤不必要的审判程序，确定审查内容，产生诉讼系属。[9]经过中间程序过滤后，一旦开启审判程序，公诉将原则上不得撤回；如果通不过审查程序，诉讼流程将就此终止（撤回或驳回）。德国的中间程序旨在保障被告人获得法官讯问的权力（讯问被告），以及审查相关法院是否有管辖权。[10]我国的情况与之不同，根据2012年修法时对第182条的修改，明确该条中的审查限于形式审查。[11]从其审查形式和审查内容来看，为避免审判人员“先入为主”“先定后审”的现象，审查限于在开庭前对起诉书中的指控犯罪事实进行形式审查，看起诉的案件是否符合起诉的标准，无须全面查阅案件材料和证据。由此也决定了这种审查只有形式意义而无实质意义。与实质的检察审查相比，《刑事诉讼法》第181条及205条中的法院审查名同实异，更偏重于封闭的书面研究办理。[12]不应混为一谈。 《刑事诉讼法》中与审查相近的还有审理和审判两个术语。第三编的篇名即为审判，表示从法院受理起诉到作出判决、交付执行之前这一阶段。综合第180条、第181条，虽然在篇章结构上，审查是否开庭审判规定在第三编审判之中，但严格来说并不属于审判活动，更像审判的准备阶段。第181条说的很明确，审查对于指控犯罪事实明确的，才决定开庭审判。第183条对于涉及国家秘密或者个人隐私的案件，不公开审理；第180条又提到了合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。在这些条文中审理与审判意义类似，没有太多的区别。从第191条、192条、193条指称的“法庭审理过程中”，过渡到第194条指称的“在法庭审判过程中”，审理与审判又有一定区别。审理似乎偏重于庭审，从查明当事人是否到庭、宣布案由开始，一直到被告人最后陈述为止。休庭之后转入评议，再到宣判，不再指称审理，而与前面的审理活动一起统称审判。所以，审判大致包括法庭审理、评议、作出判决，即从宣布案由始、到作出判决终。这与德国的审判（Hauptverhandlung）相当。[13]德国的中间程序在侦查程序（直至作不起诉或提起公诉）和审判程序（Hauptverfahren）之间，审判程序不包括之前的“审查是否开启审判程序”。但我国没有中间程序的独立概念。所以，只好笼统地纳入审判程序的准备阶段和开庭审判的前置环节。如果不过分纠缠于术语的精确含义，概括地说，审理限于法官主持、两造对抗，开展法庭调查等活动。由于法院是宪法意义上的审判机关（第127条），所以，案件在法院的审查都可以算作审判活动，换言之，法院的审查即审判，法庭的查明即审理。 审判的含义较为清楚，相对来说，审理与审查较难区分。但基于上述，可以依据一些参数作如下区分。第一，审理专指法庭现场，公开或不公开。审查无须在法庭这一特定场所当中进行。第二，审理要遵从刑事诉讼的基本原则，如言词原则、直接原则、快速审理原则、集中审理不间断原则等等。但审查则不必恪守这些原则。甚至可以不必讯问犯罪嫌疑人，仅凭阅卷即可作出决定。第三，审理必须以查清案件事实为基本任务，但审查可以是形式审查，仅仅通过审查程序事项即可作出决定。第四，审理与审判类似，只是法院的活动；审查则没有限定，可以是任何权力主体。在刑事诉讼当中，根据第110条、第278条之规定，公安、法院、检察院都负有审查之责。第五，审查更强调检查、审视的过程，如果不与特定决策活动（如起诉、逮捕、驳回）相连接，它是一个较为中性的词汇，没有多少指向性。一般用语中“经审查”，大致相当于“依据有关规定，经认真审视”，原则上不包括最后的处理决定。[14]审理则要求公诉人、当事人或者其他诉讼参与人共同参与，通过法庭调查、法庭辩论，最后经过评议作出最终处理意见，再公开宣判。其工作过程具体而明确，必须作出处理意见。 三、检察审查的体系构成 仅仅将审查逮捕、审查起诉倒置为逮捕审查、起诉审查还不足以整体地凸显审查的内涵和外延，也无法准确地界定它到底为何物、有何指称，有必要深入解析检察审查的体系构成。 根据笔者的梳理，检察审查主要包括以下20项内容：第一，逮捕必要性审查（《刑事诉讼法》第79条）。该项审查由侦查机关的提请批准逮捕书启动。在审查中，检察机关要研究相关案卷材料、证据，讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师意见。经检察长决定或提交检委会讨论决定，根据情况分别作出批准逮捕或不批准逮捕的决定。第二，羁押必要性审查（《刑事诉讼法》第93条）。该项审查可以依职权或依申请启动。经审查后，对不需要羁押的，提出释放或变更强制措施的建议。第三，不逮捕的复议复核审查（《刑事诉讼法》第90条）。该项审查由侦查机关申请而启动。同级检察机关开展复议审查、上一级检察机关开展复核审查。经审查后，作出是否变更的决定。第四，变更强制措施审查（《刑事诉讼法》第95条）。该项审查依犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人申请而启动。检察机关在收到申请后三日内作出决定。第五，立案审查（《刑事诉讼法》第110条）。该项审查依报案、控告、举报和自首而启动。对于不立案决定，控告人可以申请复议。检察院可以要求公安机关说明不立案理由。第六，核准追诉审查（《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第351条以下）。该项审查依侦查机关报请而启动。检察机关应开展必要的调查，经检察委员会审议作出是否同意核准追诉的意见，并层报最高人民检察院。第七，起诉审查（《刑事诉讼法》第168条），[15]该项审查依移送起诉而启动，审查时应讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，可以要求公安机关提供证据材料，对证据收集作合法性说明，并退回补充侦查，最后作出起诉或不起诉决定。第八，不起诉申诉审查（《刑事诉讼法》第176条、第177条）。该项审查依被害人申诉或被不起诉人申诉而启动。检察机关复查，作出维持或起诉决定。第九，二审抗诉审查（《刑事诉讼法》第217条、第218条）。该项审查由下级人民检察院向上一级人民法院提出抗诉，报上一级人民检察院审查，经审查后认为不当的，作出支持抗诉或撤回抗诉的决定。对此撤回抗诉的决定，下级人民检察院可以申请复议。第十，审判监督程序抗诉审查（《刑事诉讼法》第241条第3款）。该项审查可以依职权或依申请（申诉）启动。经审查发现已经发生法律效力的判决和裁定确有错误的，作出是否提出抗诉的决定。第十一，侵害律师执业权案件审查（《刑事诉讼法》第47条）。该项审查依辩护人、诉讼代理人对公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的行为的申诉或控告而启动。检察机关进行审查后，作出是否纠正的决定。第十二，非法取证案件审查（《刑事诉讼法》第55条，第115条第1款）。该项审查依报案、控告、举报或自行发现后依职权启动。检察机关应当调查核实，作出是否纠正的决定。[16]第十三，暂予监外执行审查（《刑事诉讼法》第255条、第256条）。该项审查依监管机关的相应书面意见副本或通知而启动，检察机关审查后提出书面意见。第十四，减刑、假释裁定审查（《刑事诉讼法》第263条）。该项审查依人民法院移送的裁定书副本而启动。检察机关审查后提出书面意见。[17]第十五，国家赔偿案件审查（《人民检察院国家赔偿工作规定》第6条）。该项审查依赔偿请求人之赔偿申请，检察机关在受理后应作出是否立案的决定，对已经立案的赔偿案件应当全面审查案件材料，必要时可以调取有关案卷材料，也可以向原案件承办部门和承办人员等调查、核实有关情况，收集有关证据，最后作出是否赔偿的决定。[18]第十六，司法救助案件审查（《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》第5条）。该项审查依救助申请人提交的国家司法救助申请书而启动。检察机关受理救助申请后，应当及时审查有关材料，必要时进行调查核实，提出是否予以救助的意见及理由。[19]第十七，公益诉讼案件审查（《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第1条、第28条）。[20]包括民事公益诉讼案件审查和行政公益诉讼案件审查。审查环节始于检察机关在履行职责中发现损害社会公共利益的行为或行政不作为、乱作为，缺乏适格主体；终于提起检察建议。诉前程序属于公益诉讼的一个必经环节，提出检察建议标志着作出了审查结论，审查程序结束；后续公益诉讼程序属于追诉职责。[21]第十八，民事监督案件审查（《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第44条以下）。该项审查依当事人提出的监督申请，其他公民、法人和组织提出的控告、举报，以及依职权自行启动。在审查中，检察机关应当听取当事人意见，调阅诉讼卷宗，必要时可以听证或者调查核实有关情况，最后作出提出再审检察建议、提请抗诉、提出抗诉、提出检察建议、终结审查、不支持监督申请等决定。第十九，行政监督案件审查（《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第5条以下）。该项审查依当事人申请或依职权自行启动。在审查中，检察机关可以调卷、鉴定、评估、审计，向当事人或者案外人调查核实有关情况，最后作出提出再审检察建议、提请抗诉、提出抗诉、提出检察建议、终结审查、不支持监督申请等决定。第二十，民事执行监督案件审查（《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第5条以下）。该项审查依当事人、利害关系人、案外人的监督申请或依职权自行启动。在审查中，检察机关可以调阅执行卷宗，向当事人或者案外人调查核实有关情况，向人民法院书面了解相关情况，最后作出是否提出民事执行监督检察建议的决定。 检察审查是检察机关对于依申请（包括报案、控告、举报、申诉、申请）受理或依职权发现的案件（事项），依照法律法规或司法解释，在查阅卷宗、调查核实、听取意见、讯问或询问相关人员的基础上，制作审查报告，经过相应的审批决策程序作出处理决定的活动。处理决定是否是终局性的，取决于审查事项的诉讼性质，如作出逮捕的决定旨在保障诉讼顺利进行，并非定罪量刑，更像是一种程序性决定；但经审查后作出的绝对不起诉决定，却是终局性的实质认定（《刑事诉讼法》第173条第1款）。审查本质上属于诉讼行为，所以，必须贯彻程序性的要求，即从受理、分案、办理、结案、决定都依法进行、有章可循，不能恣意而为、自行其是。一般来说，审查都可以呈现为案件的形式。在审查的视野下，传统意义上的审查逮捕、审查起诉是案件，核准追诉、刑事申诉、监督审查也是案件；进入庭审环节的审查是案件，没有进入庭审环节、前期的审查逮捕、羁押必要性审查，以及后期监督申请审查、申诉审查同样也是案件。检察环节的案件标准与人民法院的案件标准是不一样的，这缘于检察权与审判权不同的行使方式，但共通的是检察活动与审判活动都要有客观化的呈现，其中，最有社会共识、最能体现工作内容的就是案件。以审查为基本判断尺度，可以重新定义检察机关的案件范围，使传统的、狭窄的集中于刑事逮捕、起诉以及抗诉的案件，可按照统一的标准扩展到几乎所有重要的检察活动，比如逮捕必要性审查与羁押必要性审查、不逮捕复议复核审查是不同的案件类型，而不是一个案件的不同办理阶段。减刑、假释裁定审查，不是收发存备裁定书副本，而要调查核实、查阅执行档案，甚至要出席庭审，换言之，它不能定义为巡视检察，而应定义为审查办案。 当然，审查表面上与传统的逮捕、起诉（刑事追诉）以及各种监督活动有交叉、重合，有人担心会因此出现另外一个无所不包、又无所指向的笼统概念。其实这完全是似是而非的杞人忧天。因为审查职能对于监督、追诉职能不是替代关系，而是衔接、补充关系。先审查后决定，符合工作逻辑。是否以诉讼、特别是以庭审的方式对案件进行审理，只能算作审查的一种处理结论。在更能体现追诉的庭审活动中，检察人员应该怎么指控和证明，怎样参与查清案件事实，要贯彻不同于审查的履职方式。监督活动也大致类似，有以案件形式体现的监督，也有以巡视、检查等办事模式体现的监督，后者一般不需要衔接审查环节，但前者一般要经历审查，然后才能作出监督决定。但监督工作更为重要的是督促落实监督意见，彰显监督实际效果，这种跟踪督促、沟通协调，以及发表监督意见、证明监督主张（如审判监督程序启动的再审）才是监督的真正内容。所以，强调检察审查职能并不会导致审查与监督、追诉混同，相反，三者之间有交错、有衔接，各有侧重、各有摄涵，使碎片化的检察权重新归类整理，有利于更清晰地界定检察职责使命，也为不同阶段确定不同的履职方式提供了可能。 四、检察审查的实践意义 妨碍检察机关社会认知的原因，既有宪法定位的抽象性，也包括检察权力的碎片性。法律监督的宪法定位难以直观地揭示检察职权的内在属性和履行方式；检察权作为复合性的权能，不是单一的权力，而是一束权力的集成，在没有概括提炼的情况下，人们只看到权力的片段，而无法辨识出权力的内在联系。过去，对检察职能的概括经常以工作领域划分，如打击刑事犯罪、惩治职务犯罪、开展诉讼监督，或者杂糅职责与效果，泛泛地指称“打击、预防、监督、教育、保护”等职能作用。这些概念和术语多从工作条线的角度，而不是从整合的角度探讨检察职能，容易给人造成检察权“随机组合”的假象。但是，依托“监督、审查、追诉”新的分析框架，可以重新分析《人民检察院组织法》第5条，再对各个职责细分具体权能，从而搭建起“微观——中观——宏观”三个层面各有所指、内在协调的三级权力结构。其中，具体权力为底座，基本职能为中坚，宪法定位为塔尖，组成一个明晰、简捷的金字塔型图。“三项职责”的提法使检察职能体系更为直观可视，为也更好澄清检察职责使命和功能定位提供了有力支撑。这个框架首次凸显了审查作为一项独立职能的意义，不再以作出决定的最后瞬间和文书形式概括审查的实质过程，为重新认知检察机关履职方式打开了新视野。 检察审查有利于更精准地落实以审判为中心的诉讼制度改革。改革要求推进庭审实质化，确保庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。对于检察机关来说，一方面在庭审中要发挥主体作用，指控和证明犯罪，另一方面也要突出庭前的准备，强化审查把关和案件过滤，发挥好主导作用。要将“两主”的外在要求转化为内在的履职，必须在职能属性上作不同界定，提出不同要求。审前程序相对封闭，重点要做好案头工作；审理程序注重对抗，重点要在质证、辩论上下功夫。前者体现为审查，后者体现为追诉（公诉）。审前程序要以审查为主要内容，审理程序以追诉为主要内容。虽然庭审审理的某些原则可以移植到审前程序中，如直接原则、言词原则等等，但只能是有限的匹配。笔者认为，检察监督也必须一分为二，将办案与办事分开，特别强化办案部分的监督工作。对于可以案件化的监督工作，提出监督意见之前的审查应以案件的形式独立评价，提出监督意见后的督促纠正、沟通协调以及证明主张等列为常规的监督工作。这部分审查工作要按照程序化、规范化的要求，纳入统一业务应用系统，配置案号、分派流转，在线形成办理报告，并建立相应的监督档案，案件办结后要进行归档。另外一部分的监督工作可以继续保持其办事工作模式，以巡视发现问题、即时予以纠正为主，不涉及分析论证和文书说理，如刑事执行的巡视检察、纠正违反程序的庭审活动等。这类监督工作不纳入办案量，只能算入工作量。从审查是办案的先导性、标志性特征出发，可以将相当一部分的监督工作以办案来对待，使监督工作更加实质、更易量化、更好评价，从而有力促进检察监督的制度化、规范化、程序化、体系化、信息化建设。 检察审查有利于适应司法体制改革后的权力运行模式，为检察官遴选、管理、考核提供重要依据。按照中政委《关于严格执行法官、检察官遴选标准和程序的通知》，检察官遴选以办案业绩考核为主、考试为辅，侧重于客观量化的办案数量、质量和效果。检察官考核也要达到一定的办案量，办案质量、效率达不到考核标准的，要退出员额。这就意味着检察官的产生、管理、退出均以办案绩效为中心。在综合考量所有检察活动的前提下，必须重新定义案件的范围，将重要的检察执法活动案件化，作到在评价过程中不遗漏、不失衡，保持工作平稳，体现正确导向。其中，最为重要的是，要依托审查职能，将相关执法行为纳入统一业务应用系统，增设办案流程模块，配置统一的法律文书，明确审批审核程序，把好案件的入口和出口，实现数字化统计、卷宗式归档，做到案卷上有号、系统中有痕、档案中有影。以审查为基本口径，可以将检察机关的各类案件统一起来，累加统计，总体测算案件量，然后再设定检察官办案均值，作为以后测算办案量的基本指标。当然，案件之间属性不同，难易有别，可以按不同的质量系数适当调整。只要确定了以审查为基准的基本思路，后续的调校只能算作细枝末节的技术问题了。 总之，检察审查是对检察机关司法职能的高度概括，它体现检察机关司法职能的实质，完全可以作为独立的支点与监督、追诉一起构建起检察基本职能新格局。凸显检察审查职能并推进审查的实质化、规范化、程序化，也为更好地履行追诉和监督职能夯实了基础，是否追诉、是否监督只是审查后的后续环节，并不能主题先行，为追诉而审查、为监督而审查。从这个角度看，检察审查有利于弘扬检察机关不偏不倚的客观性，从而成为“检察机关是司法机关”的当然证明。检察审查有望成为检察机关的外部标识，与公安机关的侦查、人民法院的审判相提并论，促进形成“侦查、审查、审判”的刑事诉讼大格局。本文只是笔者试图将检察审查体系化的一个尝试，带有探索性、试验性的意味，未属确论，尚请方家教之。 作者：
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