在全国实行中期财政规划管理，财税改革又进一步 财政支出，向钱看，更向前看（政策解读）

　　1月23日，国务院对外发布《关于实行中期财政规划管理的意见》。意见指出，为加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，将在全国实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划。

　　中期财政规划的主要内容是什么？编制三年滚动财政规划需要考虑哪些因素？记者采访了有关部门和专家。

　　部门、行业规划应与中期财政规划衔接

　　“中期财政规划，是在分析预测未来3—5年重大财政收支情况的基础上，编制形成的跨年度财政收支方案。”财政部预算司有关负责人介绍，中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，主要包括预测未来财政收支情况，分析现行财政收支政策问题，制定财政收支政策改革方案，测算改革后财政收支情况四部分内容。

　　这位负责人解释说，预测未来财政收支情况，需要充分考虑现行政策和国内外经济形势的重大变化，以及我国经济社会发展情况。分析现行财政收支问题，主要是从财政收入制度、财政支出政策和政府债务风险三个方面查找问题。比如，现行税制对促进资源节约和环境保护、化解过剩产能、调节收入分配以及筹集财政收入等方面的作用，部分税制改革政策对财政收入的影响；一些重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，对财政支出结构的影响，一些亟须解决的问题在预算中的保障情况如何；部分地区地方政府性债务存在多大的风险隐患等。

　　意见要求，凡涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算必须在中期框架下进行。

　　在财政收入政策方面，财政部门要与税务、海关、发展改革等相关部门协商提出税制改革、重大税收政策调整、清理规划收费和政府性基金的路线图和时间表，明确政策目标和政策实施时间，评估政策对经济运行和相关产业的影响，以及企业、个人税费负担的变化。

　　在财政支出政策方面，财政部门要与相关部门梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目，明确政策目标，列出分年度工作任务和时间节点，说明资金使用对象，保障标准、运行流程，建立预算绩效评价机制，加大结转结余资金清理力度，减少新增沉淀资金。

　　在政府债务管理方面，财政部门要根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模，政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理，并建立债务风险预警和应急处置机制。

　　“在全国开展三年滚动财政规划编制，标志着深化财税改革又迈出了新的步伐。”财政部财科所副所长白景明表示，财政花钱不能只顾眼前，既要着力应对当前经济发展进入新常态、财政收入增幅回落等问题，也要考虑长远发展，处理好经济建设与民生改善、生态环境保护之间的关系，优化财政资金分配，切实防范财政风险。

　　通过中期财政规划对一些重大改革、重要政策和重大项目进行逐年更新滚动管理，可以强化财政规划对年度预算的约束性，有利于充分发挥财政职能作用，促进经济结构调整和发展方式转变。

　　财政资金使用效益会明显提高

　　“财政的本质是中长期的制度安排，财政支出不能只向‘钱’看，更要向前看。没有中期规划，就无法从根本上解决财政支出控制问题。”中央财经大学王雍君认为，实行中期财政规划是预算改革一个很好的切入点，现行财政支出政策的很多弊端，像支出结构固化、僵化，花钱与干事脱节等问题，都有望得到进一步解决。

　　实行中长期财政规划管理，是工业化国家预算制度的一个共同特征。国际上，中期财政规划有三种常见的形式。根据对年度预算约束的详细程度不同，分别为：中期财政框架、中期预算框架和中期绩效框架。

　　“我国初步实施的中期财政规划，是按照三年滚动方式编制，更接近于中期财政框架。”王雍君表示，在这一框架下编制政府和部门预算，财政收入和支出的“盘子”可以得到较好统筹，财政资金的安排更有针对性，使用效益也会明显提高。

　　中央财经大学财政与公共管理学院李燕教授认为，只编制年度预算，预算编制缺乏长远考虑，导致项目预算缺乏可预见性，是造成财政资金闲置沉淀的一个重要原因。实行中期财政规划，对于解决财政存量资金问题也将起到重要作用。

　　中期财政规划逐年滚动更新

　　中期财政规划与年度预算的具体关系是怎样的？如何实现三年滚动管理？

　　“中期财政规划的制定是滚动式的，在三年总的大框架下分别制定年度规划，然后逐年滚动更新。”白景明解释说。

　　分年度来看，中期财政规划中的第一年规划，主要是对第一年的年度预算进行约束；后两年规划主要是对后两年的年度预算进行引导。第一年度预算执行结束后，中期规划将对后两年规划及时进行调整，再把第四年的年度规划添加进来，形成新一轮的三年中期财政规划。通过逐年更新，确保中期财政规划符合实际情况，有效约束和指导年度预算。

　　分级次来看，全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。地方中期财政规划对地方年度预算编制起约束作用。部门三年滚动财政规划对部门预算起约束作用。

　　意见要求，中期财政规划要与国民经济和社会发展规划、重大项目规划、区域规划相衔接，制定延续政策要统筹考虑多个年度，可持续发展，不得一年一定。对于农业、教育、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面涉及财政支持的重大政策，应建立中长期重大事项科学论证机制。

　　财政部表示，下一步将在编制2015—2017年全国财政规划的基础上，做好2016—2018年全国财政规划的滚动更新，并指导各部门和地方开展中期财政规划管理工作。