[法制日报]徐建：《立法法》应赋予特区法规更高的位阶
《立法法》施行14年来首次大修，这对于全国的立法和特区的立法都有着极其重要的意义。深圳特区改革开放成功很大程度上是归功于特区的立法权。
本人经历了深圳特区的草创初建阶段，当时的新生事物层出不穷、令人眼花缭乱。为了将改革开放的成果及时固化，1985年，在深圳尚未设立人大的 情况下，全国人大就高瞻远瞩地授权广东省人大制定深圳特区法规，按照授权立法的法理，不言而喻，广东省人大制定的深圳特区的法规其效力应等同于全国人大所 制定的法律，其位阶应高于国务院法规和各部委行政规章。加上邓小平赋予深圳“杀出一条血路”的尚方宝剑，从法理上讲，他老人家实际上是授权深圳可以实行判 例法，只要改革需要，就可以突破旧的法规直至宪法。因此，创造了深圳违反宪法出让土地，全国跟着效仿，深圳先立特区法加以肯定，最后全国人大修改宪法的奇 迹。因此，八十年代深圳的改革开放在判例法开路，成文法护航的有机结合下，搞得风起云涌如火如荼，令人怀念那激情燃烧的岁月。
由于历史原因和立法水平所限，《立法法》在颁布时，并没有很好地总结深圳的立法成果和经验，对特区法规没有设立单独章节，只是把它列入一般“地 方性法规”；没有明确“特区法规”的效力应当高于国务院法规和各部委的行政规章，也没有明确特区法规与法律法规发生冲突如何处理。以致深圳特区在上世纪九 十年代成立人大，取得地方立法权后，改革的步伐反而放缓了，动辙就违反上位法，前海的改革都要通过“二十三个部委联席会议”。
上世纪八十年代深圳特区“杀出一条血路”、冲破法律禁区，“先卖地，后修宪”的情景一去不复返了。如今，在深化改革的新形势下，深圳特区如要继 续发挥改革开放排头兵作用，就要抓住修改《立法法》的机遇，为特区立法正本清源，这是深圳和前海建立法治示范区的法律基础建设。
首先，建议《立法法》应将“特区立法”设为专章，放在“地方法规”专章之前；其次，明确规定“特区立法”属于全国人大授权立法，等同于全国大会 自身立法。特区立法如与国务院法规和各部委行政规章发生冲突，在特区内应优先适用特区立法；最后，应规定如特区立法与其他法规发生冲突，应由全国人大常委 会裁决。
只有这样，才能加速深圳特区和前海法治示范区的建设，从法律上为深圳的改革开放保驾护航。
本文作者系中国人民大学律师学院前院长 徐建
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