秸秆禁烧政策为何失灵

3月3日，“杂交水稻之父”袁隆平提交了《关于加大秸秆精肥还田新技术推广破解秸秆禁烧困局的提案》。秸秆应如何处理？本刊去年底与凤凰网大学问栏目、芝加哥大学北京中心等联合主办了“秸秆焚烧与公共决策制定研讨会”，嘉宾主要观点如下：

秸秆最佳出路是压块做燃料

倪维斗（清华大学前副校长、中国工程院院士、中国能源学会会长）

秸秆问题说大不大，说小不小。目前来看，雾霾天气导致很多群众对秸秆野烧有意见。

秸秆到底怎么弄？虽然政府做了很多工作，甚至动用了很多先进技术手段，卫星、直升机都用来监测什么地方有露天烧秸秆，各个地方都成立了禁烧办公室，有的地方干部还搭个窝棚住在地里头，但问题没解决。旁人看了觉得这个做法很蠢，搞得大家都很辛苦，费了很多人力财力物力，却依然屡禁不止。

为什么呢？一个是农民要腾地，要把地腾出来种下一茬的庄稼，这是农民的根本利益所在。但上头又不许秸秆堆在地里焚烧，也运不出去。所以，我说这是个公共政策问题。再说秸秆，秸秆总体来说，量还是不小的，每年差不多有7.5亿吨，包括玉米和稻草的秸秆，还有3亿吨左右的林业废弃物，小树干小杈子之类的。这本身是个能源的来源，从技术角度来说，应该是有办法解决的，也想过很多办法。比如大概三五年前，有关部门曾推行秸秆燃烧发电。秸秆直接从地里运到发电厂，和煤混烧发电。当然，单单烧秸秆也可以发电。政府一度很提倡，甚至要求每个县有这么一个秸秆发电厂，但是实践以后，发现秸秆的搜集、运输问题不好解决。还有一种方法是国家正在大量做的，把秸秆变成液体燃料，我国的汽油、柴油都比较缺，从能源安全角度来说也是个好事儿，这个工作也做了很多年，应该说也有很多进步，但成本也是个问题，距离真正的商业化还比较遥远。

第三种就是把秸秆打碎压块，或者弄成颗粒做燃料，可以替代农民的灶，采暖也可以的。目前来看，主要是国家没有因地制宜的好政策，例如秸秆比较多的地方怎么办？少的地方怎么办？

原来说秸秆还田，这个也有很多问题，一般的秸秆在地里不降解，打碎了放到地里头，头一两年对地没好处，尤其在北方，温度和湿度比较低，秸秆不容易降解变成肥料，到后来农民就不愿意了。大量地拿去喂牲口，牲口也吃不了这么多秸秆，赶上牲口快出栏卖钱了，光吃秸秆也不长膘了，还得吃粮食。所以，作为饲料也是有问题的，最好的办法就是把它能源化，方法就是我前面说的三种。

我个人比较倾向第三种方法，就是颗粒化压块做燃烧。同时分布式应用。秸秆本身是个分布式的能源，分布式能源必须分布式用，秸秆集中在一起运输困难，一个2万千瓦的发电量，对于火电来说太小了；但2万千瓦的发电量要烧掉20万吨的秸秆，从各个地方拉去供应非常复杂。

现在又有个问题，就是秸秆比煤的价格高，有的地方煤非常便宜，现在煤产能也过剩，如果秸秆压块出来的价格高于煤，那么农民就用煤了，不管什么污染不污染，什么便宜用什么。所以，秸秆搜集起来压成块儿卖不出去，推广不了。所以，相关政策还是很值得研究的，例如谁用这个秸秆压块，政府就适当地给些补贴。

我到农村去过，如果是用秸秆压块这个东西，家里就非常干净了，农民非常喜欢。但如果农民没用这个颗粒化的秸秆块儿，我看他屋里头的柴火堆啊，一塌糊涂，卫生也不好。应该说，农民对秸秆块儿还是很欢迎的，但就得价钱便宜，又能连续不断地供应。不能连续供应，北方的农民也不要，温饱温饱，北方的农民首先是温，冬天没有采暖他日子过不下去。

在好多地方，我看到当地政府的文件，明令禁止把秸秆压成块儿的固体拿去燃烧，害得这些地方都不敢烧了。其实，烧什么不重要，烧成什么样才是最重要的，排放的二氧化硫是多少都得有个说头。文件要求就是不许烧，烧了要罚款怎么样。所以，我们的公共政策管理是个很大的问题。

秸秆打碎还田有成功案例

李季（中国农业大学资源与环境学院生态科学与工程系教授）

我从三个方面谈一些线索和思路。首先是秸秆利用方面，据农业部资料，目前农作物秸秆利用的比例情况，饲料占31.9%；直接还田是15.6%；焚烧还田17.8%；用于培养食用菌2.6%；造纸也是2.6%，还剩下30.5%的去向说是未知，估计就是直接抛弃。我们一算，有效利用率只有52.7%。

从农业的角度我们测算了一下，秸秆里含的养分可以折算成化肥的1/4，养分的量很高，理论上秸秆利用起来，可以减少化肥用量的1/4。

第二点就是技术路线，秸秆到底应该怎么对待？不同的专业和学科，有不同的技术路线，我们从农业专家的角度，觉得技术路线有这么几条：

一是直接还田。就是说秸秆收获的时候，通过机械把秸秆粉碎还田一次完成，这也是所有发达经济体最主要的处理方式，是成本最低的，可以固碳回肥土壤，这是生态效益比较突出的一种方式。好多地方没有办法还田，我们考察发现，是设备没有解决，只有联合收割机，后边没有秸秆还田机，现在要配上。设备解决了之后，从技术角度来说就不难，完全可以还田。

二是间接还田，包括饲料化和肥料化。前者就是把秸秆作为饲料，主要是拿去喂草食动物，再分解出粪便。那么就可以规划，比如说多少万亩地我可以对应一个堆肥厂，就是跟一个农业合作社合作，这是间接还田，是通过肥料化还回去了。此外，秸秆也可往栽培食用菌，往造纸方面发展。总的来说，从技术路线的角度来看，现状还是以秸秆还田为主。

最后，我想谈两个案例，也是最近十几年的事。

一是山东桓台，桓台主要种小麦和玉米，一年两茬，这个地方上世纪80年代末，就开始小麦秸秆还田，玉米秸秆还田是从2008年开始。大概到2013年，全县的35万亩玉米秸秆全部利用了，13万亩是机械化还田，还有22万亩是综合利用。综合利用里面，一个是能源化，有个很大的企业，是做秸秆压块的，另一个养牛的企业拿去做饲料。麦秸是直接还田了。那还田之后有没有问题？山东桓台的做法是隔上两三年，田地会深翻一次，翻到三四十厘米深。这么多年下来，产量不受什么影响，全部还田也是可行的。

二是安徽遂溪，正好是在淮北，也是做了一个秸秆综合利用的项目，它目前的情况，秸秆综合利用率55%，还田比例在春季只有30%，秋季37%，还田率比较低。淮北地区在2000年的时候，秸秆综合利用率就达到85%，现在降到55%，降了30%，为什么？很大程度上是农民的生活生产方式变化了，原来秸秆都是拿去烧火，做饲料。现在，养殖基本是工厂化、规模化的养殖场了。原来还有农民拿秸秆去做有机肥，现在也不做了。地方政府也在推动农机配套的项目，还有能源化的，有做食用菌等，有拿去养殖等不同的方式，也想通过一些大型的企业来带动。总的来说，我们的观点还是把秸秆还田作为主要方式，再提供相应服务，让此事组织化，只要连续地做下来，秸秆还田是可以解决秸秆利用问题的。

应探索生态补偿机制实现双赢

靳乐山（中国农业大学中国生态补偿政策研究中心执行主任）

千百年来，秸秆在农民眼里是很有用的东西，但最近一二十年突然成了问题了。此前，秸秆不管是当饲料还是做堆肥，成本都比较低，现在成本高了，农民就用不了了，虽然不让烧了，但又有各种部门推广的各种技术，可推广这么长时间，仍然没有从根本上解决这个问题。

实际上，最主要的还是成本太高，使技术很难得到推广。例如，怎么把秸秆搜集起来再储存利用？这种成本太高了，技术很难往前走，那么最后只好通过行政方法来禁烧。干部下基层蹲点，农民一看白天不行，那我就晚上烧。晚上一烧，干部晚上也得在村里看着，导致监管成本急剧上升。所以说，核心问题是成本。

如果有一个双赢的方法，比如一方面把秸秆利用起来，另一方面，相关企业用这个方式挣钱，这是最好的。就是靠市场去解决，只要市场的参与者能够赚钱，那这个环境问题就解决了。目前看来，这种双赢还不是主流。在缺乏双赢机会的情况下，就需要政府在一定程度上的参与，就比如说补贴。

我在中国生态补偿政策研究中心工作，生态补偿是什么意思呢？

秸秆焚烧是个环境问题，如果减少焚烧，合理利用的话，就会产生一些环境效益。秸秆焚烧本来是个环境污染的问题，农民污染了，为什么还要补贴他们呢？

其实，在环境治理过程中，污染者付费的治理方式，只适合工业园的治理。对秸秆这样的环境问题，不能应用污染者付费的原则。恰恰相反，受益者付费的方式比较成功，尤其是对于面源污染的治理，就是按照受益者付费的补偿机制。

农民种玉米，玉米棒子是当成宝贝收回去了，秸秆则一烧了之了。玉米一斤卖9毛钱，秸秆卖不了钱，假如你能让秸秆一斤卖一毛钱，也许农民就把这个秸秆卖掉了。如果一毛还不行，那就提到一毛五。只要让秸秆体现出价值，解决起来就不成问题了。

当然，具体的补偿机制、补偿路径都需要很具体的设计。

农民无力承担处理秸秆成本

韩朝华（中国社科院经济研究所研究员）

我不是做农业方面研究的，这两年主要是研究国有企业，恰好去年在农场调研时，接触到了秸秆处理问题。

刚才各位嘉宾谈到的秸秆焚烧的问题，都是从技术层面来说的。我认为，这不仅是一个技术问题，也不仅仅是个技术推广问题，还是个农业生产方式的问题。中国农业几千年来，一直是精耕细作。秸秆在小农经济里头，是非常重要的资源，可以做饲料、燃料、建材。稻草是重要的建筑材料，农民舍不得浪费，他一定要充分、有效地加以利用。

如今，秸秆为什么会被烧掉？为什么会成为负担呢？就是因为生产方式发生变化了。农民的生产水平提高了，生活水平提高了，他没有时间投入地里的劳动，所以说秸秆成为一个负担。

那么，接着我们就要面临秸秆怎么处理的问题。现在一些国家在处理秸秆上，是有成熟技术的。为什么到我们这里却不好用呢？

我想有几个原因。类似工业化的处理，做成酒精，拿去发电，这些技术都成熟，但最大问题是覆盖半径的问题，秸秆的运输成本太高。除非这种企业每隔150公里就有一家，甚至一个县有一家，所以不是技术的问题，而是商业上可行性的问题。现在发达国家处理秸秆的主流办法还是利用机械粉碎还田。

可是，为什么粉碎还田在中国很难实行呢？主要还是小农生产，规模不够，对很多农民来讲，农业是个辅业，不是主业。现在农村很多家里的劳动力还是去外地打工。农民不愿意放弃种地，但也就是凑合着种，图有个保障。青壮年农民出外打工有了收入以后，回家种地，或者用机械、或者请人来收割。家里老人家就是看一看，打打农药。

中国的农村劳动力现在贵了，非农忙时节很难请到人。农民请人把粮食收割回来，还要再雇人把秸秆搬回来，显然不可能。秸秆处理是个大成本都活，费时费力，很不合算。我在安徽调研，那里是双季稻，种水稻一亩地的人工成本20块钱，秸秆还田的话，一亩地成本要80块钱，这显然是个大负担。现在安徽那边，每亩地秸秆还田补贴20块钱，上海那边高达45块钱，但也不够。为了推动禁止焚烧，上海地方政府自己掏钱补贴。

农民种地本身已处于亏损边缘，怎么还能让农民承担成本呢？这条路肯定行不通。

可考虑地方政府间的转移支付

聂辉华（中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长）

秸秆处理涉及两个方面，一个是技术方面，另一个是经济方面。

从经济角度看，对烧秸秆的农民来讲，把秸秆烧了，对他来说是个理性的选择，从经济的角度看他自己很划算。

另外，从企业来讲，企业发明、生产一套机器来处理秸秆，但很难卖出去，企业很可能划不来。这就是一个经济问题，这就需要政府来介入，来做协调性的工作。

第一就是推广。能不能根据区域特点，比如有的地方就地烧了，有的地方回田，有的造纸，不是所有的地方都一样。政府应该起牵头作用。

第二个是地区间互惠。对河北农民来说，强迫禁烧是不公平的，凭什么我要多花钱，让北京市民来享受好空气？你们谁给河北农民钱了吗？给东北农民钱了吗？没有给，那外地农民凭什么给你们做贡献？所以，也不能仅仅靠河北的地方政府给补贴，北京政府也应该给些补贴。这个地方政府间的转移支付一直是被忽略的。有钱地方的政府，就应该为这个事儿多掏点钱，因为北京市处理空气污染的成本会更高。

第三就是制度设计。土地制度还是要有相应的改革，不然的话，没有办法搞大规模经营。大规模经营的话，秸秆可以造纸，也可以做能源。如果产权问题不能完全解决，我们在别的方面也要有些激励政策。

最后，我的老家在江西，江西是半丘陵地带，红土的路太软，很多农业机械开不进去。处理秸秆的农业机械可能需要特殊设计，费用可能还要上升。

农民为什么要躲卫星

司开玲（淮北师范大学历史与社会学院讲师）

我对秸秆禁烧问题谈不上系统研究，但我非常关注。我出生在农村，在我的童年记忆里，从来没把秸秆焚烧作为问题来看。

2009年，我看到禁止焚烧的小宣传车，就觉得蛮好奇的。今年5月，我就选了安徽淮北遂溪的一个农村，还有江苏东海那边的一个农村，做了两个调研。

在遂溪调查的时候，我偶然发现，当地为了禁烧动用了市里面的消防车。

现在一些地方上禁烧的做法，我觉得有点变味，多少带有运动的色彩。在这样的背景下，禁烧的权力运作方式，很多时候是忽略了地方的特殊性了。我当时在淮北遂溪做调研的时候，跟农民待了大半天，他们说如果禁烧，种子很难播下去的，烧能灭虫害啊，灭草啊，这是长期积累的经验。

另外，遂溪更有意思的地方是，那是一个省领导视察的点，他们村里面也动用了大机器。选了一亩地作为试验田，把秸秆粉碎还田，但村民一起交流就说，接下来愁死了，那片土地很松，可怎么种啊？村干部也很愁，等到领导来的时候，市领导陪同的，村干部根本没有发言的机会。我看只有那一亩试验田没有烧，其他的差不多被烧光了。

在这个过程中，很多时候领导们忽略了农民对事务的参与。在整个决策过程中，很少去考虑农民能够接受的方式是什么。在禁烧失效的大背景下，对于野烧的行为，我个人的理解，是对于权力的一种无声反抗。所以，假如从社会文化的角度去思考，我们需要更多地考虑到农民主体性的问题。

另外，在我们老家江苏东海那边，还有个现象，那边水稻秸秆也粉碎还田了，但碎秸秆进水一泡就出现很多的臭水黑水，最终流到沟里面，导致出现很多死鱼。站在我老家农民的角度来看，秸秆禁烧是解决了城市的空气污染问题，保障了飞机场、高铁线路的正常运营，保障了相关一部分人的权利，但对于农民来说，他们的利益受到忽略或人为排斥。

就我个人的观察来说，在江苏，禁烧做得相对好一点，因为江苏好多地方是种水稻的，就是洒一遍水，然后直接播种。但安徽淮北严重缺水，农民用地下水灌溉玉米，所以才会出现禁烧失败的问题。

我们老家那地方，在2009年之前是晚上烧秸秆，因为卫星监控是有时间段的，那个时间段是可以避过去的。我2015年5月看了国家气象局每天公布的点，卫星过境时间是抽样的，最后农民就是在躲卫星了。

鼓励点对点的协商解决之道

杨大利（芝加哥大学政治学系教授、芝加哥大学北京中心主任）

站在农民的角度，有人可能觉得，焚烧秸秆是农民在争取自己的权利，他可以有权利，他本来就生活在这片土地上，他小的时候都是把秸秆烧了，秸秆烧后还田就当肥料了，烧掉还可以消除害虫。

刀耕火种的做法是历史上就有的，东南亚也是这样，每年到了收割后的季节，印尼农民焚烧秸秆的情况也是很普遍，浓烟飘到邻国新加坡，导致新加坡的空气污染非常严重。

为什么现在政府明令禁止，还是有农民要焚烧秸秆？其中很重要的一个因素就是，农民偷偷点火焚烧秸秆不容易被抓着。这和排污严重的货车一样，司机半夜开进北京城来，相对来讲监管的力度不够强，不容易被抓住。这与农民、司机的环保意识有关，也与相关部门的监管力度不够强有关。当然，即便是一个真正的警察国家，也不可能完全禁止上述行为。

要解决上述问题，需要有一个过程，需要掌握一个合适的度。另外，还有地域的问题。比如说，成都的双流机场受周边农田秸秆燃烧产生的浓烟影响，飞机不能起降了，那就让双流机场出点钱解决问题，机场方面可以想办法给周边农民一些补偿。所以，我个人觉得，应该鼓励这种点对点的协商解决之道。

中央政府特别希望做这个事儿，中央政府可以拿钱做一些事。地方政府呢，也可以去做。类似机场附近，那就通过机场去掏钱补偿、去与周边农民协调，毕竟机场也是公司。现在，我个人感觉，各个不同层面都可以去探索着来做。不同的地区，应该有不同的办法，类似东北地区这样土地规模较大的，秸秆可以制成燃料，有些南方地区土地分散，那就可以通过其他方式处理。