治霾入气象条例并不违反上位法

（来源：《新京报》2017年2月21日第A04版）

一种说法

中国地域辽阔，各地气象灾害不完全一致，法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下“操作”空间。

去年岁末，舆论对《北京市气象灾害防治条例》将霾的防治纳入北京地方性法规调整有各种不同意见，不少学者对之持异议。特别是法学界一些专家认为霾入《条例》，违反上位法；甚至有人认为，霾入《条例》是政府规避治霾责任，这些异议使北京市人大常委会该项立法暂停审议。不过，从法律角度看，笔者却认为，北京霾入《条例》并不违反上位法。

天气不同治理也不同

要解释这个问题，不妨回到法条本身。《气象法》第41条第4项、《气象灾害防御条例》第2条第2款均规定，“气象灾害，是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”。

立法者为什么要在这里使用“等”字？“等”有两层意义：一是空间的意义：中国地域辽阔，各地气象灾害不完全一致，法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下“操作”空间。例如，北京立法可增加霾，减去台风。就因为北京霾可见，台风罕见。二是时间的意义：气象灾害不是永恒不变的，有的气象灾害在此时特别嚣张，在彼时可能逐渐式微（如沙尘暴），故法律、行政法规有必要给各地地方性法规留下根据不同时候的“具体情况和实际需要”扩充或缩减上位法所列举气象灾害种类的空间。

与上位法“不抵触”

其实，《立法法》规定规章与法律、行政法规的关系是“根据”，而规定地方性法规与法律、行政法规的关系是“不抵触”（第72条），“不抵触”不要求内容完全相同，更不要求文字表述完全一致。地方性法规发展、补充法律、行政法规的内容只要不与法律、行政法规确定的原则、精神和立法目的相违背，就是“不抵触”。

就北京将霾入条例而言，对于实现《气象法》确立的气象事业“应本着为经济建设、国防建设、农业生产、社会发展和人民生活服务（第3、4条）的原则”无任何“悖逆”；对《气象灾害防御条例》确立的防御、避免、减轻气象灾害等目的，不存在负面和消极的作用，即两者之间“不抵触”。

正确理解“重污染天气”

此外，《大气污染防治法》第93条、第95条和该法第6章的其他条款，均规定环保部门应当会同气象部门共同应对“重污染天气”。这里的“重污染天气”包括两个要素：一是重污染，二是天气。重污染是人为的，天气是自然的。故治理“重污染天气”既要治人，也要治天。所以北京地方性法规将霾入法，正是落实《大气污染防治法》，从“天”的角度治霾。

有人认为，霾的本质是污染，只能从人的角度治，不能从天的角度治，这是对《大气污染防治法》的误解。治霾必须从大气和污染两个方面治，忽视其中任何一个方面，霾都是治不了的。至于气象灾害的天然因素与人为因素，绝大多数气象灾害都是有人为因素的，只是程度不同。例如沙尘暴，甚至暴雨、干旱，都有人为因素，如果因为有人为因素，就都将之排除出气象灾害的范畴，不从“天”的角度加以预防治理，那对灾害的防治将会非常不利。

《气象灾害防御条例》第22条规定了各级人民政府及政府部门防治雾霾的责任，因此，北京市地方性法规将霾入法是对这一条款立法目的的最好落实。

有人质疑，为什么行政法规仅在分则第22条中规定，而北京地方性法规却在总则第2条中规定？这是因为，在总则中规定，能够更好地实现防霾治霾的立法目的。总则是管整个分则的。如果不在总则中规定，那《条例》第二章预防、第三章预报预警与应急处置、第四章隐患治理、第五章法律责任均不能自动适用于霾的防治。

这些章节中的许多条款对于防霾治霾是有很大作用的。例如，第27条关于预警信息发布的各种途径、形式和要求，第28条关于公共场所传播预警信息与及时更新的规定，第31条关于交通管制、停工停课、错峰上下班的措施，第45条和第46条关于违法责任的规定等，都是可适用于并且应该适用于防霾治霾的。如果这些条款都不适应于霾的防治，地方法规仅照抄国务院《气象灾害防御条例》第22条的规定，那么，城市防霾治霾的力度可能会大打折扣。

作者：姜明安（北京大学法学院教授）