构建适应市场经济体系的发展新体制

来源：中国经济时报 1-27 刘慧

　　构建发展新体制，被写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“十三五”规划建议），而行政管理体制改革、激发非公有制经济活力、形成现代财政制度、优化企业发展环境等，是构建发展新体制的重要内容。

　　对于完善国家治理体系、深化行政体制改革、财政制度改革等，清华大学公共管理学院院长薛澜保持着长年的关注，其主要研究领域是公共政策、科技政策与管理，以及国家创新系统政策等。他在近日接受中国经济时报独家专访时表示，我国的行政管理体系是从一个高度行政化的计划经济体制演变过来的，要形成一套完整有效的、适应市场经济条件的监管体系，还要下大力气加强现代政府能力建设。

行政体制改革的复杂性增加

　　 中国经济时报 ：“十三五”规划建议》提出构建发展新体制，深化行政管理体制改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能。然而，现行行政管理体制仍存在一些不相适应的方面，政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱。如何进一步转变政府职能，未来行政管理体制改革的路径应当怎么走？

　　 薛澜 ：首先，要进一步明确在市场经济条件下政府的基本职能，也就是宏观政策、市场监管、公共服务、社会管理。现在深化行政体制改革的难点是，中国社会和政府部门本身对这些职能边界和内涵的理解有很大差别，因而导致对这些问题的讨论始终不绝于耳。例如，哪些事情属于公共服务范畴，需要政府提供？政府履行公共服务职能需要通过什么方式？又如何保证政府提供公共服务的效率和公平？

　　其次，我们要厘清当前政府在履行基本职能时存在的问题。中国深化行政管理体制改革是有其特定历史轨迹的。我们是从一个高度行政化的计划经济体制演变过来的行政管理体系，其历史的惯性之一是，政府管的范围太大，管的事情太多，管的方式太死。这也就是为什么本轮行政管理体制改革的主体导向是简政放权。

　　应该说，在过去几年里，简政放权的改革取得了巨大成效，但是，中国行政体制历史惯性的另外一个特点是，我们始终没有形成一套完整有效的、适应市场经济条件的市场监管体系。比如在环境保护、生产安全、食品药品安全等社会性监管领域，我们的监管体系不但比较薄弱，甚至在基本的体制机制安排上还没有形成稳定的架构，仍在不断探索之中。如此一来，所造成的结果是，我们的行政管理体制改革面临着双重挑战：在很多原来不该管的领域要取消或下放审批和监管；但在另外一些领域则要加强监管，这就大大增加了行政体制改革的复杂性。

　　因此，我们必须探索新的改革路径，从而保证能够在2020年实现“十三五”期间各领域基础性制度体系基本形成的发展目标。应该说，在现有行政体制下简政放权的潜力已经挖掘得比较充分了，未来行政体制改革的路径必须把简政放权、政府体制改革和能力建设有机结合起来。

　　行政体制改革就是要根据市场经济下政府的合理职能重新配置行政资源，对于职能压缩的部门也许需要撤销或压缩，对于职能需要加强的部门也许需要增加或扩充，而不是简单“一刀切”式地只能压缩不能扩充。同时，需要下大力气加强现代政府能力的建设，包括公共管理基本技能的系统训练、公务员的激励机制、网络政府能力，等等。

为企业营造公平竞争的环境

　　 中国经济时报 ：构建发展新体制还提出要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。形成有利于创新发展的市场环境、产权制度等。如何进一步激发市场活力和社会创造力？

　　 薛澜 ：党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，说明“市场之手”与“政府之手”的作用主次分明，体现出中国坚持社会主义市场经济方向的坚决态度。而要激发市场活力，创造一个有利于创新的市场环境，首先要为企业营造公平竞争的环境，保证不同所有制和不同类型企业一视同仁，取消各种“天花板”和“弹簧门”。同时，必须加强市场监管，把假冒伪劣、盗版侵权、环境污染等给社会造成巨大危害的行为管起来。还要反对各种形式的垄断、反对地方保护主义等不利于公平竞争的各种行为，使得无良企业无法生存。

　　企业只能依靠不断创新和提高竞争力，才能在市场竞争中发展壮大。正是通过政府这样不断加强社会性监管，放开经济性监管，让市场更加开放，企业更有活力，才能形成一个良性发展的市场生态。
财税体制不应受短期波动影响

　　 中国经济时报： 构建发展新体制还提出深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，同时建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。适度加强中央事权和支出责任。考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，建立全面规范、公开透明预算制度，建立规范的地方政府举债融资体制。我们应如何改革财税体制，让其成为国家治理现代化的重要基石呢？

　　 薛澜： 现代财政制度是国家治理现代化的重要基石，是国家公平正义的基本保障。同时财税体制改革涉及各级政府的基本运行，任何改革也必须非常慎重。由于财税体制改革非常复杂，我想只能原则性地谈以下两点：

　　首先，财税体制是国家治理的重要组成部分，因此，尽快建成一个比较完整的财税体制非常重要，这种努力不应受到短期经济波动或市场变化的影响。例如，房地产税是很多国家财税体制的一个普遍品种，中国关于房地产税讨论得很多，但迟迟没有实施，担心对房地产市场产生不利影响。其实如果能够有一个合理的房地产税制度，给政府稳定房地产市场提供更多的政策工具，只会对稳定房地产市场产生积极的影响。

　　其次，财税体制改革必须保证权力和责任相匹配。地方政府规范的举债融资体制对于地方经济发展非常重要，但如果没有相应的责任机制作为保障，如果仅仅是软约束，就有可能出现道德风险，最后出现由中央政府承担责任的情况。因此，现代财税体制的建设实际上是一个系统工程，“单兵突进”有可能产生风险，必须整体设计，系统推进。