法制日报：法治政府建设重心是“治官治权”
本报记者余飞
下午3点,正是政府部门办公时间。然而,在湖北省武汉市江夏区纸坊街办事处计生办公室内,三张办公桌仅一名工作人员在办公。据说,有两名工作人员“下社区了”。
拨通一名“下社区”工作人员的手机,这名工作人员称,她正在体育馆附近换衣服。
这一幕发生在今年4月29日。当天,武汉市治庸办作风建设组暗访机关作风,发现了不少问题。
治理“庸懒散”“为官不为”等问题,是近年来各地加强机关作风建设的一项重要工作。不过,在廉政专家看来,“庸懒散”“为官不为”等看似机关作风问题,实际上反映了政府管理部门权责不清晰。
这一问题显然已经引起了中央的重视。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,要建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。
在北京大学法学院教授姜明安看来,囊括了“权责统一”“廉洁高效”等内容的法治政府建设,是建设法治国家的基本条件,也是建设法治社会的基本保障。
推进依法行政成绩斐然
在4月29日的暗访后,武汉市江夏区那名“换衣服”的工作人员被扣发当月绩效工资,并被要求作书面检讨；分管领导也被诫勉谈话。此外,武汉市对存在问题的工作人员及相关领导进行了问责。
问责,是近些年频频出现的一个词汇。姜明安认为,健全完善问责机制,是我国在推进依法行政、建设法治政府过程中取得的一项成绩。
对于我国法治政府建设过程,姜明安根据搜集的资料列了一串长长的清单。在这份清单中,有一个重要节点——2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。
“国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来,我们在推进依法行政,建设法治政府方面,取得了重大进展,成绩斐然。”姜明安说。
重大进展、斐然成绩体现在哪些方面?姜明安将此总结为五个方面:
——制定了行政许可法、行政强制法、公务员法、政府信息公开条例等一系列保障政府依法行政有法可依的法律、法规,初步形成了中国特色的社会主义行政法律体系；
——改革了导致政府职能行使错位、越位、缺位的旧的行政管理体制,使政府职能逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的领域,初步理顺了政府与市场、政府与社会的关系；
——确立了以人为本,服务优先的执法理念,在行政管理中不再以强制、处罚为基本手段,开始注重采用说服、指导、协商、对话等维护相对人尊严的柔性管理方式,逐步改变了传统的效率优先、以管制为中心的执法模式；
——建立了体现公开、公正、公平基本原则和反映现代法治理念的一系列行政法律程序制度,在行政决策中引入了听证会、论证会、网上征求意见以及政府全体会议或常务会议就重大问题进行票决的民主化、科学化的机制,在行政执法中推广和实行了告知、说明理由、听取申辩等与相对人互动的现代文明执法范式；
——健全完善了行政监督和问责机制,在进一步加强行政监察、审计和行政层级监督等传统监督方式的同时,又创新发展了巡视监督、督察监督、网络媒体监督等新的监督机制。同时,我们改进和完善了行政责任机制,对造成人民生命财产损失、国家或公共利益损害,或者导致重大恶劣政治影响的事故、事件中的直接责任人和负领导责任的公职人员实行严格的问责制。
六项目标定位法治政府
姜明安在总结我国法治政府建设所取得成绩的同时,也注意到当前一些地方在行政环节存在的问题。
发生在今年4月的甘肃省兰州市自来水污染事件,让姜明安记忆深刻:4月10日17时至11日凌晨2时,兰州市威立雅水务集团公司出厂自来水笨含量高达118微克/升至200微克/升,远超出国家限值的10微克/升,严重威胁居民饮水安全。后经查明,引起自来水笨超标的原因是自来水水源周边地下含油污水,而油污水形成的主要原因为原兰化公司原料动力厂芳烃抽提装置于1987年发生物理爆破事故和2002年原油蒸馏车间出口总管发生开裂着火,使渣油泄出渗入地下所致。事故隐患存在这么多年,有关主管部门和监管部门竟一直未能发现和处理,最终酿成事故。
“不作为或者乱作为的现象,说明一些地方和部门仍存在背离法治、违法治理问题。”姜明安说,这些问题的存在,说明我国的法治政府建设与中央确定的目标和要求相比,还存在一定差距。
姜明安所说的目标和要求,就是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所提到的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。
“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信,是四中全会“决定”确定的关于法治政府建设的六项目标和标准。”姜明安说,“职能科学”,要求政府职能的设定应正确处理三大关系:一是正确处理政府和市场的关系,凡是能由市场调节的事项,政府即不要越俎代庖,要保证市场在资源配置中起决定性作用；二是正确处理政府和社会的关系,凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项,政府应尽量不予干预,以调动社会公众的积极性和激化社会的活力；三是正确处理政府内部的关系,包括上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。在纵向关系上要科学配置上下级政府的职能,使之既保证上级政府对下级政府的有效领导,又有利于推进政府管理重心下移,充分发挥基层政府的治理作用；在横向关系上,要协调好各部门的相互关系,稳步推进“大部制”改革,以减少相互扯皮、相互掣肘的现象,发挥政府的整体效用。
“‘权责法定’要求用法律明确规定政府的职权和职责,职权法定意味着给政府权力设定边界,政府不能越过法定边界行事,越过了就不仅其行为无效,还要被追究法律责任。职责法定意味着确定政府应该做和必须做的事项,政府不做或不用心做好就是不作为,不作为同样要被追究法律责任。权责法定的宗旨在于保障政府不越位、不错位、不缺位。”姜明安说。
对于“执法严明”这一目标,姜明安的理解是,“执法严明”要求政府部门严格执法,对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事应严肃查处,依法应监督检查的必须监督检查,依法应给予行政处罚的必须给予行政处罚,依法应对之采取行政强制措施的必须对之采取行政强制措施。当然,执法严明并不等于执法只能有刚性而不能有柔性。执法严明应刚柔并举,该刚则刚,该柔刚柔。
“‘公开公正’则包括‘公开’和‘公正’两项要求。”姜明安分析说,“公开”是法律对政府行政行为程序的要求,“公开”的宗旨首先在于保证行政相对人对政府行为的知情权,以保护公民、法人和其他组织的实体合法权益。其次,“公开”也是防止政府官员腐败、滥权的需要；“公正”主要是法律对政府行政行为实体的要求,政府实施行政行为不得偏私,不得歧视,不得同样情况不同对待,不同情况同样对待。“公正”也有程序性要素,要求政府实施行政行为时应告知相对人行为的根据、理由,听取相对人申辩,政府官员与所实施的相应行为有利害关系应当回避等。“公开”与“公正”二者有着密切的联系:公开是公正的保障,公正是公开追求的最主要价值。
姜明安认为,“廉洁高效”也是包括“廉洁”和“高效”两项要求。“廉洁”要求政府机关和政府官员行使职权不谋私利,不贪腐,干干净净做事,堂堂正正为官；“高效”要求政府机关和政府官员行使职权应遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便行政相对人。
“守法诚信”也包括“守法”和“诚信”两个方面。“‘守法’要求政府机关和政府官员不仅应依法行使职权,依法对相对人执法,而且应自己守法。凡是法律对政府机关和政府官员设定的义务、规则,均应自觉严格履行、遵守。例如法律规定行政机关设1名正职,2名至4名副职,行政机关就不能设8名或10名副职；法律规定行政机关设100名编制,就不能实用90人,另虚报10人吃空饷等。”姜明安说,“诚信”首先要求政府机关和政府官员行使职权应遵循法律的目的、宗旨,善意对待相对人,对相对人讲信用,不能以“钓鱼执法”“养鱼执法”的手段愚弄相对人。
控权透明诚信尤为重要
如何实现四中全会“决定”所提的六项法治政府建设目标?姜明安认为,法治政府建设应该从控权、透明、诚信等方面入手,当然,最重要的是依法办事、依法解决纠纷。
“推进法治政府建设,要求各级人民政府及其领导干部一定要控制自己的权力欲和政绩欲,防止权力膨胀、职能膨胀、机构膨胀。要理顺政府和社会的关系、公权力和私权利的关系。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项,凡是市场竞争机制能够有效调节的事项,凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都不要横加干预,乱加干预。政府应尽量通过行政指导和事后监管去取代审批、许可。”姜明安说。
控制公权力的行使,则要求各级政府和领导干部要特别注重运用正当法律程序。“政府行使行政决策权,除了应主动接受人民代表机关监督制约外,还应通过座谈会、听证会、论证会、平面媒体和互联网等各种形式和途径广泛听取人民群众的意见；政府行使行政执法权,除了应受内部层级监督制约外,还应通过向执法相对人说明理由、听取申辩和举行听证,与相对人进行质证、辩论等形式接受外部监督制约。”姜明安说。
“法治政府是诚信政府。”姜明安说,政府做出任何行政行为,依法给予公民的许可和承诺,不得随意撤销、废止或改变。如果客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,政府必须撤销、废止或改变原已作出的行为、许可或承诺,对由此给相对人造成的损失,应依法予以补偿。
姜明安认为,法治政府同时也是透明政府。各级人民政府因根据政府信息公开条例,主动公开政府应依法公开的信息,包括涉及公民、法人或者其他组织权利义务的政府规章、规范性文件、标准、政府会议纪要、通知、批复以及各级政府部门的机构设置、职能、办事程序、“三公经费”等。除此以外,政府就各种重大事项、事件、事故作出的决策、决定和处置等,亦应及时公开,必要时还应公开说明相应决策、决定、处置的理由。
“推进法治政府建设,还要求各级政府建立和完善严格的责任制和问责制,使各级各部门政府机构及其工作人员都做到权力和责任统一,有权必有责,用权受监督。”姜明安说。
“推进依法行政、建设法治政府不仅涉及政府本身,还涉及立法、司法和政治、经济、社会体制改革。”姜明安说,建设法治政府,需要一部统一的行政程序法,缺乏顶层设计,依法行政就会缺乏统一的准则、依据。我们还应进一步培养和提高全体公职人员,特别是各级领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的理念和能力,使执政者既能在常态社会条件下依法行政,也能在突发事件应对中坚持法治。法治的重心是治官、治权,只有让行使公权力的行为均受到法律规范和控制,法治政府的目标才能实现。