[光明网] 郑功成：“十三五”将全面建成中国新型社会保障体系

“十三五”（2016-2020）是全面建成小康社会的冲刺期与决胜期，也应当是中国特色的新型社会保障体系从长期试验性改革状态经过全面深化改革走向成熟、定型的决定性时期。为此，不仅需要统筹考虑、顶层设计、强力推进，而且需要理性思维、路径清晰且正确。“十三五”期间社会保障改革与发展的目标任务，就是具有先进的建制理念、明确的发展目标、完整的体系结构、合理的责任分担机制，真正建成符合制度客观规律、适应中国国情的更加公平、更有效率、更可持续的现代社会保障体系。一个公平取向、覆盖全民、保障适度、权责清晰、运行高效、可持续的新型社会保障体系的建成，必定成就民族复兴的“中国梦”和“人民对美好生活的向往”。

一、重塑社会保障发展理念

1. 有必要为福利正名，并在全面建成小康社会的同时走上中国式福利国家的初级台阶。 享受相应的社会保障是人民的基本民生诉求，也是宪法赋予国民的基本权利；保证人民福祉不断得到提升则是政府的当然责任，也是执政与施政合法性的重要来源。社会保障制度的存在与不断发展，既源自人民的内生需求，也是国家化解社会矛盾、增进国家认同、维护社会公正、促进社会团结、实现社会进步与文明发展的必由之路。目前，中国需要的不是否定福利或反福利，更不是将福利污名化，而且应当承认福利是个利国利民的好东西，并本着积极、理性的态度来加快构建完整的社会保障体系。当然，说福利是个好东西，并不是社会保障水平越高越好，就像人参是好东西但吃多了反而会损害身体一样，中国的社会保障也要符合国情并与所处时代保持适应性。因此，应当全面认识社会保障制度的完整功能与综合效应，坚定建设中国式福利国家的目标，并积极、稳妥地向前迈进。“十三五”期间让主要社会保障制度理性地走向定型，就是为社会保障制度发展百年基业奠基，也是为国家长治久安和人民福祉不断增长奠基。

2.牢固确立公平的价值取向，并将效率融入公平之中，以促进制度走向公平为首要任务。 没有公平就没有现代社会保障，这一制度与生俱来的使命，就是创造起点公平、维护过程公平、缩小结果不公平。在“十二五”期间社会保障制度已经初步普惠全民的条件下，促使其更加公平便成为“十三五”深化社会保障改革的首要任务。近年来中央政府重点推进社会救助制度改革与全面发展，同时全面推进脱贫工程，它体现的是底线思维，奠定的是底线公正。但仅有底线公正是不够的，还应当尽快消除因制度分割带来的养老、医疗保险权益不平等与身份标识，并同步发展养老服务、儿童福利、残疾人事业等，使不同群体的社会保障权益走向相对公平。能否促进并实现社会保障制度的公平，应当成为评价“十三五”期间社会保障改革与发展的重要标尺。

3.牢固树立责任共担意识，构建合理的责任分担机制，确保制度可持续发展。 让人民过得一年比一年好，是政府工作的核心使命，而社会保障的发展则通常被看成是这一使命完成得好或坏的客观标志，国民福利的发展呈刚性增长态势，而政府财力却无法持续扩张，这一矛盾决定了必须树立责任共担的意识，在政府、企业、社会、个人之间构建合理的责任分担机制，尽可能地调动社会力量与市场资源，不断壮大社会保障的物质基础。因此，在“十三五”期间，既要在明确分责的条件下继续扩大中央与地方政府的公共投入，又要适度提高个人应负的责任，还要通过积极的财政税收政策与购买服务等方式直接调动社会力量与市场主体参与社会保障体系建设，并发挥其应有的作用。唯有如此，才能确保制度发展的理性，避免不良的制度安排遗害子孙后代，并实现可持续发展。

二、做好新型社会保障体系的顶层设计

由于传统的体制性障碍犹存、渐进改革的历史局限、利益失衡格局的形成以及牵一发而动全身的复杂社会生态，现行社会保障制度客观上存在着目标缺失、制度分割、权益不公、效率偏低的缺陷。因此，深化社保改革必须牢固树立统筹、协同观，应当尽快开展社会保障体系建设的顶层设计，特别是超越单项制度之上、超越部门之上、超越一届政府之上的宏观规划。

1.在宏观层面，应当将社会保障总体设计纳入中央全面深化改革和国家治理体系的总体设计中，科学定位社会保障体系及其功能。 自现代社会保障制度产生以来，它就是现代国家治理体系的重要构成部分，是基于国家发展目标进行定位的制度安排。如果经济发展可以依靠市场机制，社会发展则需要依靠社会保障，它不能脱离经济发展，与经济政策密切关联，但绝对不是经济政策，而是以追求社会公正与和谐为主要目标的公共政策。只有站在国家治理体系现代化的角度来完整地看待社会保障体系，才能明确这一制度的建制初衷与发展目标，并厘清制度发展的方向与路径。这方面的设计还需要解决好社会救助、社会保险、福利福利三大基本制度体系的统筹安排与合理定位，解决好法定的基本保障层次与市场化、社会化的其他层次之间的统筹安排与合理定位。

2.在中观层面，应当解决不同社会保障类别或主要项目的结构、功能定位与资源配置方式，以及与相关制度安排的关系。 包括：医疗保障体系的结构优化及其与医疗、医药“三医”之间的协同推进，老年保障体系中经济保障与服务保障之间的协同推进与结构优化，社会救助与扶贫开发之间的协同推进与结构优化，养老保险与企（职）业年金及人寿保险之间的协同推进与结构优化，法制建设、体制改革、机制创新的协同推进等。

3.在微观层面，应当细化具体保障项目的顶层设计，重点是优化制度结构，合理分配责任，保证制度公正、有效且可持续。 单项制度的顶层设计是已经启动的工作，包括养老保险、医疗保险等实际上正在由中央政府主导制定，其他一些社会保障项目也在由主管部门组织研究，可以预期“十三五”的前二三年将是相关制度深化改革方案密集出台的时机。以医疗保险的顶层设计为例，在切实推进“三医”联动的背景下，不仅需要整合现行制度安排，还需要同步优化筹资机制与合理分担责任，并对分组诊疗、支付方式、信息系统与智能监管等做出具体而明确的制度安排，同时清晰划定社会医疗保险与商业医疗保险的边界，最终向全民统一的健康保险制度迈进。

三、构建完整的社会保障体系

1.实现基本保障制度全覆盖，让全民共享国家发展成果。 （1）面向全民的制度安排能够真正覆盖全民。医疗保险与养老保险无疑是面向全民的支柱性制度安排，检验前者的指标是将城乡居民全部纳入医疗保险制度，检验后者的指标是所有适龄人口全部参加了基本养老保险和所有老年人都能够按月领取养老金。迄今为止，中国已经实现了所有老年人都能够按月领取养老金的初步目标，但还有5%左右的城乡居民因各种原因漏在医疗保险制度外，更有1亿多适龄劳动人口还未被基本养老保险制度覆盖，一些参保职工因各种原因亦出现漏保或脱保的现象。因此，“十三五”期间医疗保险、养老保险的重大任务，就是将漏在制度外的未参保人群全部纳入进来，这是必须啃下的“硬骨头”。（2）面向特定群体的保障制度安排能够真正覆盖到该群体全体成员身上。包括：工伤保险、失业保险等应当覆盖所有职业劳动者；社会救助应当全面托底，将贫困线下以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境；面向老年人、儿童、残疾人的社会福利及相关服务体系全面建成，并能够覆盖到有需要的所有老年人、儿童、残疾人身上；保障性住房能够满足那些既买不起住房也租不起房的人的需要，它同样是收入有限者参与合理分享国家发展成果的途径。从现实出发，这些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在工伤保险与失业保险中，规模庞大的农民工群体就大多未被覆盖；在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但一些地方客观上存在着符合条件者却还未申请到低保的现象；至于医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等均还存在着缺漏现象；老年人社会服务、儿童与残疾人服务的供给更是与实际需求相差甚远。综上，中国基本保障制度离全覆盖的目标均还存在着差距，“十三五”期间的任务依然非常繁重，但又是必须要完成的工作任务。

2.促使法定保障制度走向定型，真正实现公平、可持续发展。 社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，这一制度的卓越功能集中体现在通过定型的制度安排来为全体人民提供稳定的安全预期上。联系到现实，基本的保障制度均还处在改革探索中，其责任分担不清晰、结构不稳定、预期不明确，不仅损害了制度的权威性与可靠性，也引发了公众的不安与焦虑情绪。因此，“十三五”期间必须加快立法步伐，通过法律来明责赋权，促使整个社会保障制度体系走向成熟、定型，真正能够为全民提供稳定的安全预期，基本或主要的社会保障制度均应当步入法制化轨道。

3.大力发展各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系。 构建多层次的社会保障体系是各国社会保障改革的共同取向，它的实质是通过多层次体系的构架来进一步合理划分不同主体的责任分担，更加合理地配置社会保障资源。以养老保险为例，基本养老保险由用人单位或雇主、劳动者与政府三方分担责任，职业年金、企业年金通常由用人单位或雇主与劳动者分担缴费责任，而商业性的人寿保险则纯粹是参保者个人自负缴费责任，三个层次三种责任承担方式，在老龄社会背景下，单一层次的养老保险难以持续发展，发展第二、三层次的养老保险就具有了必要性和重要性。再以医疗保险为例，要全面解决疾病医疗的后顾之忧，要想获得更为便捷、高效的医疗服务，仅有基本医疗保险制度是不够的，还需要有补充医疗保险或者商业性健康保险加以补充，这就是第二层次的医疗保险，它不会损害第一层次参保人的权益，却可以满足有需要、有条件者的更高要求。以社会救助与社会福利服务为例，仅有政府供给是难以满足城乡居民有需要者的全部需求的，而慈善事业恰恰是最好的补充，因为慈善组织所募集的资源能够弥补政府社会救助资源的不足，慈善组织的服务更可以满足有需要者的个性化需求，这是政府无法做到的。以灾害补偿为例，政府救灾通常只能解决灾民的基本生计问题，而商业保险、政策性保险在各国灾害损失补偿中都扮演着十分重要的角色，等等。可见，中国需要的是整个社会保障制度的多层次化。只有这样，才能更好地让社会各界分担起社会保障的责任，才能动员更多的社会资源与市场资源，才能源源不断地壮大社会保障制度的物质基础，这是实现国民福利持续增长的前提条件。在“十三五”期间，国家必须要努力完成好构建多层次社会保障体系的任务。

四、全面建成适合国情的社会保障决策、监管与运行机制

全面建成新型社会保障体系，还必然要求全面建成适合中国国情的社会保障决策、监管与运行机制。现阶段的事实是，社会保障制度从决策到监督管、经办，都是行政机关主导，立法机关还未真正到位，司法机关则处于缺位状态，经办机构因从属于行政机关而难以据需发展并对制度运行负责。这种状态显然是不成熟的，也是不正常的，它在过去“摸着石头过河”年代还情有可原，但在国家发展站在更高起点并进入全面推进依法治国的时代后，就必须要做出重大调整，即让立法机关、行政机关、司法机关与经办机构各司其职、各负其责。

基于社会保障制度的公共性与利益主体的多元性，以及对国家发展全局与长远的巨大影响，由国家立法机关通过制定、完善社会保障法律来实现社会保障制度定型并加以监督，由行政机关督促并监察社会保障法律的实施，由具有独立法人地位的经办机构来具体运行各项社会保障制度，由司法机关负责对社会保障领域违法犯罪的最后裁判，将是中国社会保障制度发展的新常态。它虽然会有一个过程，但这个过程不应当像过去那样遥遥无期，而是宜加快步伐，在“十三五”期间应当全面建成上述分工明确、责任明确的决策、监管、运行机制。

五、社会保障水平不断提升

作为解除人民后顾之忧、增进人民福祉的基本制度安排，“十三五”期间的社会保障水平必定不断提升。养老保险、医疗保障待遇和社会救助水平将持续提高，而各项社会福利事业更将获得大发展，包括建成面向老年人、儿童、残疾人的基本福利制度，创新家庭发展福利政策，等等。

总之， “十三五”期间将是中国社会保障制度走向成熟、定型的关键时期，这一时期的社会保障改革特别需要立足国家治理的视角与国计民生的长远发展，特别需要保持理性并综合考量政治、社会、经济乃至论而不能将社会保障制度经济政策化，更不能以短视的目光来设计制度安排。

（作者系全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成。本文摘自中国社会保障学会组织编写、郑功成主编、人民出版社2016年2月出版的《中国社会保障发展报告·2016》之总报告，文章标题为编者所加）

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