实践印迹绩效成本预算的“进京”之路
28.12.2018 07:01
本文来源: 财政局
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作者：本报记者 齐小乎 来源：中国财经报 发布时间：2018-12-27
按照新版《北京城市总体规划》，北京成为全国第一个减量发展的城市，财政收入持续增长的难度不断加大，财政保障能力与首都城市战略定位不适应、不协调的问题已经显现出来。怎样缓解新时期政府收支矛盾的客观困难？怎样保障政府托底责任有效落实？北京市财政局不断深化预算绩效管理改革，在规范财政管理、控制预算成本等方面初现成效，为进一步落实十九大“全面实施绩效预算管理”精神，贯彻市政府绩效管理新目标奠定了基础。
市长提出的“考题”
“我们必须加强财政资金绩效管理和成本控制，强化责任意识、质量意识和成本意识，充分考虑财政支出的成本与收益，把有限的资金用在刀刃上，不仅要把事情办成，还要把事情办好、办出效益，用好纳税人的每一分钱。”在去年北京市政府的一次工作会议上，市长陈吉宁提出了一个绩效管理中的深层次问题，为市财政局出了一道“考题”。
成本控制是财政预算的基础。成本管理概念，本来自于企业，是指企业生产经营过程中各项成本核算、成本分析、成本决策和成本控制等一系列科学管理行为的总称。上世纪以来，不少OECD国家将其借鉴到政府管理中，并逐渐成为了常用的财政预算模式。该模式以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心，由各部门在职责范围内合理确定绩效目标，制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上编制预算，推动实现财政资金配置的科学性、绩效性。
与偏重事后监督考核的绩效评价相比，绩效成本预算将绩效成本的理念、方法贯穿于预算编制、执行、考核、评价的完整闭环，从源头上破解财政资金科学配置的难题。在新的历史时期，大力推进基于成本效益分析的绩效预算管理改革，有利于最大限度发挥财政资金使用效益，解决好发展不平衡不充分的问题。
尽管北京市的预算绩效管理改革早已起步，有些工作还走在全国之前，但与各地类似，此前的绩效管理主要集中在事后绩效评价方面。若能够率先迈出绩效成本预算这一步，预算绩效管理无疑将再上一个台阶。但这一步，国内尚无经验可借鉴，前行的惟一方式，就是探索。
为此，北京市财政局成立了工作组，担任组长的局党组书记、局长吴素芳多次主持召开专题会，围绕“核清成本，分清定额，做好预算编制，从而确定财政资金投入规模”这一目标，在多方调研的基础上，研讨怎样将理论变为北京市的有效实践……
于是，我们看到了这样的实践足迹：今年以来，北京市已试点建立“部门职责—保障范围—行业标准—投入成本—工作数量—施政结果—绩效考核”的闭环管理机制，“运行成本—收费价格—政府补助”联动调整的财政保障机制，率先推动建立“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的新型绩效成本预算管理模式。
目标：清晰掌握项目运行“全成本”
经过反复探索、试点，北京市确定了符合国情市情的绩效成本预算工作方案。
一个基本工作思路。在划分政府职责边界、明确不同级政府事权和支出责任的基础上，运用经济学、统计学的客观方法,建立闭环管理机制，客观测算、全面衡量实施成本，制定成本定额标准，确定预期效益和监督考核指标，保障各方责任特别是政府托底责任的有效落实，有效推动部门决策科学化和政府治理现代化。
二组核心指标体系，即成本指标体系和效益指标体系。为了计量统计的规范、科学，成本、效益指标体系都分为四级，一级、二级为通用指标，由财政部门确定，三级及以下为个性指标，由各部门结合项目内容、性质、构成等确定。根据中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，成本、效益的指标不仅包括直接的投入成本和取得的经济效益，还包括在社会、生态环境等领域可能额外发生的资源消耗或投入，以及预期的社会效益、生态环境效益；既包括当期成本和效益，也包括可能产生的远期成本和效益。
三类分析核算方法。一是纯公益性项目（由政府全额提供公共服务的领域），可采用最低成本法、动态比较法等方法,在保证达到基本公共服务绩效水平的前提下，以成本最小化为原则，遴选最优方案。二是准公益项目（政府负担一定比例资金的公共服务领域），可以选用作业成本法、显示偏好法、走访调查法等方法。三是市场化程度高的项目（政府投入一定引导性资金的市场化领域），可采用净现值法、因素分析法等方法。
四项主要工作程序。一是明确保障范围和投入成本。立足政府托底责任、经济社会发展阶段和财力水平，按照“尽力而为、量力而行”的原则，明确实施项目的内容、范围、标准，及产品和服务的投入要素和投入量。二是确定合理的项目预期效益。围绕项目实施的预期效果，确定合理的核心绩效目标。目标要包含产品、服务的具体内容，并设定数量、质量、时效、水平等可量化指标。三是分类确定成本效益核算方法。按照公共财政原则，根据项目的公益属性和具体情况，选择适合的分析核算方法。四是绩效成本预算的运用推广。根据成本效益分析结果，研究制定不同类型的项目支出定额标准。全面清晰掌握项目运行“全成本”，便于政府统筹研究收费价格、政府补贴、投融资等机制。对项目实施绩效考核，并与下一年度预算安排挂钩，加强预算执行过程监控和结果运用。
迎难而上 试点先行
为稳妥推进绩效成本预算,北京市2018年选择社会关注度高、财政投入较大的学前教育、养老机构运营两个公共服务领域作为试点。市财政局、教委、民政局联合中国社会科学院财经战略研究院等专业机构，克服无经验可循、行业标准和基础数据资料欠缺等困难，广泛开展实地调研走访、数据收集等工作，累计收集1500多家幼儿园、280多家养老机构上报的数据信息，并发放近15万份调查问卷。采取作业成本法、历史成本法等方法，通过统计分析，形成了《幼儿园运行绩效成本预算报告》和《养老机构运营绩效成本预算报告》。
根据国家及本市有关政策，北京市财政局、教委、民政局等单位拟定了幼儿园和养老机构运营的核心质量标准,以“兜底线、保质量、强监管、重问效、可持续”为着力点，制定出相互关联、相互支撑的成本指标和绩效指标。其中，幼儿园运营成本指标包括“每天消毒次数”等34项，效益指标包括“幼儿家长满意度”等37项；养老机构运营成本指标包括“生活照料服务”等39项，效益指标包括“老年人满意度”等12项。
市财政局等部门基于核心质量标准和成本指标，测算出幼儿园、养老机构运行成本，再根据试点领域的公共属性程度及价格形成机制，按照“尽力而为、量力而行”的原则，明确各方责任，提出政府、社会（机构）、个人多方的成本分担机制，确定政府补助标准，形成“运行成本—收费价格—政府补助”联动调整的财政保障机制，提高了财政资金补助的精准性。
按照绩效考核指标，北京市加强了对幼儿园、养老机构运营事中、事后跟踪监控和绩效评价，根据质量标准完成情况和绩效考核结果安排奖补资金，并在此基础上，以绩效成本预算为抓手，引导学前教育、养老机构两个试点领域改进服务质量、完善体制机制、加快事业发展。
据了解，该市已将幼儿园、养老机构运营绩效成本预算综合测算结果应用于北京市2019年部门预算、2019-2021年中期财政规划编制中。市财政局后续还将根据实际工作开展情况和绩效评价结果，对相关保障机制和补助标准进行动态调整，实现绩效成本预算闭环式管理。
“这项工作很好，成果来之不易，要用好。”对于市财政局交出的首份“答卷”，市长陈吉宁给出了高度评价。
据悉，下一步，北京市将进一步加快推进绩效成本预算改革。2019年，在供排水补贴、城市管网供热补贴、地面公交运营补贴、平原造林绿化建设、老旧小区综合整治等9个领域进一步推进实施绩效成本预算。2020年以前，总结试点工作成果，形成涵盖公共服务、生态保护、城市管理、产业发展4个方向的整体经验，并进一步推广基于成本效益分析的绩效成本预算管理新模式，为首都经济社会发展提供有力支撑。
本文来源: 财政局
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