人民大学发布《央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤》研究报告
12月4日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院联合举办的“中国宏观经济论坛”在人民大学举行。国发院和经济学院联合发布了研究报告《央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤》。
报告发布会由中国人民大学研究生院常务副院长、人事处处长刘凤良主持。
国家税务总局收入规划核算司巡视员王道树，中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希，中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇，中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云，中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺等专家学者参加此次会议。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院副院长郑新业代表课题组发布了报告研究成果。
报告指出，全球的实践和研究表明，很难说存在一个一成不变、放之四海而皆准的央地关系模式。在同一个经济体内部，随着时间推移，人们对公共服务需求的变化，公共筹资方式的变迁，也会引起央地关系的调整。
中国的财政体制经历了几次大的变迁，从中央集权型的统收统支，到行政性分权型的财政包干，再到经济性分权型的分税制。现阶段与过去相比，我国财政体制面临的形势发生了深刻的变化：经济发展面临的主要问题从供给不足转化为需求不足，在经济快速增长过程中，社会不公平的现象日趋严重，同时，我国政府公共物品提供能力有待提高，以满足日益增长的社会需求。这些变化需要财政体制进行新的改变。
在我国财政体制改革的过程中，中央财政的重要性逐渐下降，体现为“大财政”口径下我国中央财政收入和支出的比重均有所下降。我国的财政体制正面临着从以促进经济增长为中心，向平衡经济增长、经济波动、社会公平和公共物品供给的体制转型。但报告研究表明，现行财政制度对实现这四重目标的贡献有限，而财政分权对经济增长、经济波动、社会公平和公共物品提供的影响难以确定。
一是在促进经济增长方面，以增值税为主体的税收在筹集公共资金的同时，对资本形成、劳动供给造成的扭曲作用较小；而基建投资占较大份额的公共支出给经济增长提供了强劲的支持。二是在预防和治理经济波动上，由于税收收入和财政支出中具有自动稳定器功能的所得税和失业保险等所占比重较小。三是在促进社会公平方面，现行财政体制在改善居民收入分配、提供社会保障和缩小地方发展差距上均表现欠佳。四是在公共品供给方面，现行增值税并没有针对污染含量高低的差别税率，公共部门并没有明显的贡献，财政分权甚至带来环境质量的恶化。
为平衡上述四重目标，“十三五”期间，财政体制改革应从总量、结构和央地关系三个方面进行调整。首先，在总量上，继续稳定政府规模。目前，中国使用财政赤字的仍然有很大的空间，在经济波动时期，政府应付衰退所需要的资金应该通过财政赤字来承担。
其次，在收入结构上，完善企业所得税和个人所得税征收制度，提高这两个税种在政府收入中所占比重，从而使自动稳定器能更有效地预防经济波动。此外，还应实行差别税率：提高部分含碳产品的税率，降低其他产品税率以重构增值税税率，以税收手段促进环境的改善。此外，为了完善收入分配，考虑设立遗产税和赠与税。
第三，支出结构方面应重点对失业保险制度进行调整，改善收入分配。因此，作为自动稳定器的重要内容，失业保险支出占GDP比重需从“十一五”期间的0.07%提高到“十三五”期间的0.5%。除此之外，还必须较大幅度地提高城乡低保为主的社会救助支出占财政支出中所占比重。
第四，对央地间的财政关系进行深入调整。要使税收、支出等成为有效的宏观调控的工具，则企业所得税、个人所得税等必须由中央政府负责，同时建立一个全国统一的、由中央政府负责的医疗保险、失业保险、社会救助制度，以实现中央政府的职能从政策制定者向公共服务提供者的转变。
高培勇院长强调事权和支出权匹配应该是未来改革的重点之一，并为未来学界的理论研究提出了一些新的方向。
王道树巡视员认为，随着经济结构的调整，全国税源结构正在发生深刻的变化。而由于税源在各个不同省份、不同区域的增减各不相同，区域之间税源的分化日趋严重，部分地区财政可持续性受到严峻挑战。
刘尚希书记认为央地关系的核心是所有制关系，应围绕这个或许才能解决更深层次的央地资源重新配制问题。
乔宝云院长认为财政也需要厘清边界，一个新的体制不仅要考虑改革的成本，同时也要考虑管理的成本。一个好的财政制度是政府公信力的一个典型体现。
郭庆旺院长表示，财政体制的变异主要分为两方面，一方面是目标动态变异，体现在收入侧；另一方面是责任动态变异，体现在支出侧。因此，在处理央地关系中，要通过收入侧的财政激励和政治激励措施鼓励地方政府把蛋糕做大；另外还应针对支出侧深化改革，在经济方面深化市场化改革，政治方面深化行政管理体制改革，以应对财政体制变异的问题。
