城市群能否缓解城市病？

      国务院日前批复同意《长江中游城市群发展规划》（以下简称《规划》）。这是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措，也是《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。

      《规划》提出了打造中国经济发展新增长极、中西部新型城镇化先行区、内陆开放合作示范区、“两型”社会建设引领区的战略定位，以及到2020年和2030年两个阶段的发展目标，并明确了六个方面的重点任务。一是城乡统筹发展；二是基础设施互联互通；三是产业协调发展；四是共建生态文明；五是公共服务共享；六是深化对外开放。

      继“长三角”城市群和“珠三角”城市群之后，长江中游城市群正式进入我国城市群序列。日前，国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》（以下简称《规划》）。

      在中国已进入大城市病高发期的背景下，城市群的规划和建设对于城市管理和生态环境建设具有哪些现实意义？打破行政区域规划，设立城市群的发展战略，在带给中小城市发展机遇的同时，能否通过疏解大城市资源压力来缓解或者解决大城市病？

        事实证明，此前已经获得批复的长三角城市群和珠三角城市群已经起到了财富的引领作用，但是“简单均衡”的发展模式同样导致城市群可持续发展的前景不容乐观，那么长江中游城市群如何总结长三角和珠三角城市群在生态保护方面的经验和教训？包含武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群在内的长江中游城市群在“共饮长江水”的维系之下，长江的生态安全，关系建设长江中游城市群的全局。那么又如何做好生态这篇大文章？带着这些问题，记者走访了相关专家。

      1  城市群能否缓解城市病？

      由于城市群会对中小城市抱团，中小城市将迎来发展机遇，同时倒逼大城市进行部分功能疏解，以达到缓解大城市病的作用。

      “大城市病”在我国已不容忽视。中国社科院此前发布的《中国城市发展报告NO.7》称，中国已进入大城市病高发期，当前287个地级及以上建制市近九成处于“亚健康”状态，存在诸如二元结构加剧、环境质量下降、交通拥堵严重、城市脆弱性凸显等问题。

      数据显示，1978~2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升至53.7%，已达世界平均水平，100万人以上的特大城市已达66座。中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员单菁菁在接受记者采访时介绍说，从全国城市发展的总体情况来看，相比于伦敦、纽约、巴黎等一些发达国家的城市，我国城市的健康发展水平普遍偏低，城市内部发展不平衡现象较为突出，城市健康发展面临严峻挑战。

      中国新型城镇化建设正在起步，但中国目前有2.6亿农民工，这样数量庞大的一个群体的城镇化进程，绝不是一蹴而就的事情。

      在当下的进城务工的农民中，第一代中很多人还眷恋着土地和田园生活，期待着在城市打几年工便衣锦还乡。而更多的新生代农民工，早已经习惯了城市生活，不愿再回到家乡“面朝黄土背朝天”。但在硕大的城市找到他们的立足之地，却各有各的为难之处。

      与此同时，北上广等超级大都市的承载能力日趋饱和也是不争的事实。交通拥堵、大气污染、水资源匮乏，随着城市人口规模的进一步扩大，很多公共设施都将难以承载。不过，简单增加城市容量绝不是解决人口数量猛增的正确方法，有的甚至易造成更加严重的后果。“贪多求大”的城镇化建设也导致一些“空城”诞生。

      虽然前进道路面临着诸多挑战，但城镇化仍是目前中国社会经济转型的必经之路。而“城市群”的建设，会将大城市和中小城市的优势发挥到最大化，彼此之间又能相互补位，弥补不足。

      “解决城市病最好的办法就是建设城市群。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏指出，现在经济发达的长三角、珠三角地区，都有已经建好的城市群模式。这样的城市结构，为未来其他地区发展提供了切实有效的参考样本。

      以长三角为例，上海周边有镇江、南通等中等城市，它们下面还有更小的城市，江浙地区的一些镇也具备了小城市的规模。高铁、动车等现代轨道交通将城市群紧密地连接在一起，居民可以方便地往来于大城市和它的卫星城，这就能够实现人口的宜居和城市的产业发展“鱼和熊掌”兼得。

      “有研究表明，健康发展水平较高的城市在地域空间上呈现聚集状态或集群状态，说明城市之间存在明显的学习效应、协同效应和网络效应。城市管理和生态环境建设的空间相关性较高，更需要跨区域的协作和治理。”中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯在接受记者采访时表示。

      正如中国科学院地理科学与资源研究所城市规划研究中心主任方创琳在接受记者采访时所言，随着中国城市化进程与工业化进程的不断加快，城市群已经成为今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是我国生产力布局的增长极点和核心支点，具有将各种生产要素流动汇聚与扩散的功能。

      规划引领、合作协商及省市协同的城市群发展战略打破了我国行政区域规划限制，从而进行资源的整合和再分配。正如国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉所言，由于城市群会对中小城市抱团，中小城市将迎来发展机遇，同时倒逼大城市进行部分功能疏解，以达到缓解大城市病的作用。

      在采访中，业内专家一致认为，城市群的精髓是联合，优势在整体，宗旨是分工合作。环境污染的治理不是凭一省、一地之力就可以解决的。长江中游城市群规划获批，这就意味着未来长江中游城市群可以打破行政区域规划体制，建立跨区域流域治理的有效机制，成为跨区域环境治理的契机。

      2  城市群会不会引发城市病？

      当前，由于各地对综合发展指标的盲目追求，城市群建设中“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路，一味向着“高、大、全”的目标前进，也失去了城市原有的特色

      在采访中，记者了解到，目前我国城市群在发展模式上普遍存在两大问题，即内涵上的简单化和形态上的粗放型。当前我国城市群的发展模式往往只偏重一个方面尤其是空间上的拓展。

      受我国城镇化进程整体水平和历史条件局限，我国几大城市群仍停留在较粗放的发展阶段，缺乏长远眼光，效率较低。

广东行政学院公共管理学教研部教授王玉明针对珠三角城市群一体化发展进行过深入的研究。结果显示，目前珠三角一体化仍处于探索阶段，与确立的目标还有很大差距。

      环境污染问题是我国城镇化进程中的普遍问题。城市群由于集聚了更大规模的人口和经济活动，这个问题的严重性也就更加突出。

      按照新的空气质量标准，2013年珠三角区域空气质量达标率仅有75.1%，以臭氧、PM2.5污染为特征的区域复合型污染问题仍较突出，灰霾现象时有发生。珠三角地区许多市跨界河流污染严重，有的河段水质劣于Ⅴ类。除空气、水污染外，珠三角地区跨域土地污染、酸雨污染等也很严重，许多行政区交界地带成了“生态重灾区”。应该说，环境保护一体化进展可以用缓慢来形容。

      事实上，我国的几大城市群均存在“先污染、后治理”的问题。在快速城镇化背景下，环境污染问题是通病，如何兼顾经济效益和生态效益是我国城市群发展面临的巨大挑战。

      采访中，业内专家表示，当前，随着中西部城市群陆续崛起，环境保护与城市群经济的矛盾也出现了自东向西蔓延的趋势。

      与此同时，对于跨省域的城市群，由于政府之间协调能力不足，城市间产业结构雷同，没有形成良好的分工协作格局，多数城市群仍处于粗放式增长阶段，可持续发展压力大。而在珠三角地区，尽管是在一个省域范围内也依然无法摆脱产业雷同的粗放发展模式。

      研究成果显示，珠三角9个城市产业结构雷同现象依然存在，城市间产业错位发展格局尚未形成。据测算，珠三角9个城市产业同构系数由2007年的0.636上升到2013年的约0.67，这种过度趋同的产业结构使珠三角内部竞争消耗过大。由于发展要素过度向少数大城市聚集，中心城市“城市病”日趋严重。

      据国家发改委课题组统计，全国有655个城市提出要走向世界，183个城市提出要建国际大都市。对于北京、上海等特大城市而言，由于追求全面发展，导致政治、经济、文化、金融等多重职能过度集中，引发人口膨胀，城市规模超大。

      当前，由于各地对综合发展指标的盲目追求，城市群建设中“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路，一味向着“高、大、全”的目标前进，也失去了城市原有的特色。

      在采访中，一些专家对于目前“简单均衡”的城市群发展模式表示担忧：现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题，这使得一些城市群不但没有形成聚合效应，反而有了“割裂”的趋向。

      3  城市群如何避免城市病？

      应基于自身独特的区位优势和资源条件，力求精细和专业；在规划上，应摒弃浮华、回归理性，从玩弄概念转向求真务实；城市群要实现区域错位发展

      如何克服城市群发展模式上的简单化和粗放型呢？专家建议，必须对长江中游城市群进行精细规划。事实上，城市群的规划应基于自身独特的区位优势和资源条件，力求精细和专业，符合城市群内在发展需要。在规划上，应摒弃浮华、回归理性，不能沉溺于“眼球效应”，从玩弄概念转向求真务实。

      长沙市政府副秘书长历江华表示，在新常态下，长江中游城市群协同发展必须走差异化之路，实现区域错位发展。

      如何发挥城市群里各城市的比较优势，使各个城市深度参与城市群内的合作并承担相应的层级职能，对于城市群的发展有着重要意义。要实现深度合作，形成长期的、具有约束力的合作制度和体制机制至关重要。从我国现有的政策和制度框架体系看，要想依靠城市群自身解决合作制度和体制机制问题，显然缺乏可行性。只有通过自上而下的体制机制改革，理顺不同层级城市的资源配置关系，建立合理的利益协调和补偿机制，才有可能逐渐实现城市群内部的深度合作，推进协同发展。

      在度过了早期相对比较无序的阶段后，当前我国城市群的发展应更加注重效率、内涵和质量，摒弃过去“摊大饼”式的“跑马圈地”模式，彻底转变土地财政模式，以调整产业结构、改变增长方式为主要手段，科学处理城市区域与非城市区域的关系，综合考虑经济、交通之外的其他城市要素，提高城市群发展的效率。

      在建设高水平的城市群方面，专家给出的建议是还要从国家政策上加强规划，鼓励各地在发展本地区城市群的同时，也要加强区域协作和分工，明确产业功能定位，杜绝“跟风”。如针对城市群发展不均衡、小而散等问题，越来越多的地区已开始通过加强区域协作、重视顶层设计的方式，对现有的城市群进行整合。例如，安徽省在原有的城市群基础上，按照主体功能区的要求正筹备建立江淮城市群，以形成城镇化的合力。

      中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧建议，长江中游城市群要联手打造世界级有竞争力的产业集群，特别是高端装备、汽车、光电子三大产业；同时进行内外联动，合理分布产业发展格局；用高科技技术、工业创新、业态对接来推进产业转型升级；形成高水平的产业分工合作。

      包含武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群的长江中游城市群在“共饮长江水”的维系之下，长江的生态安全，关系建设长江中游城市群的全局，如何做好生态这篇大文章？环保专家表示，长江中游城市群要为全国跨区域环境治理提供可借鉴的经验，特别是为大江大河流域的整体开发提供示范。长江中游城市群应加强生态环境一体化合作，建立跨区域跨流域治理的有效机制，提供跨区域环境治理的契机。（hcq）