算清成本效益“两本账” 用好政府市场“两只手”北京绩效成本预算改革源头破局
31.05.2018 16:53
本文来源: 财政局
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作者：本报通讯员 陈以勇 来源：中国财经报 发布时间：2018-05-31
抽调业务骨干组成精干得力的工作专班，聚精会神开展深化预算绩效管理改革的协作攻关；邀请国内顶尖的预算绩效管理专家加盟改革试点研究团队，在学习借鉴OECD（经济合作与发展组织）国家绩效成本预算模式等先进经验中一次次刮起“头脑风暴”；与有关行业主管部门携手采集分析海量的业务数据，一遍又一遍地测算核定实际成本、预期效益等可量化的指标……
从年初紧张忙碌至初夏，北京市财政局组织力量精心打造的绩效成本预算改革试点终于敲定了“路线图”和“时间表”，该局在推进预算绩效管理改革方面又一次站到在全国领跑的新起点上。
“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。”据北京市财政局有关负责人介绍，北京市的预算绩效管理改革发轫于2002年率先在全国启动教育领域绩效评价试点工作，16年来坚持不懈地探索和书写如何花钱生效的“大文章”，特别是在2015年全市市级部门实现全过程预算绩效管理全覆盖、2016年全市实现预算绩效闭环管理、2017年全市实现重点支出项目绩效目标全面公开的基础上，市财政局围绕党的十九大提出的“全面实施绩效管理”的新要求，把预算绩效管理改革向事业规划、行业标准、决策机制、预算编制等源头强力推进，以突进源头创新、发起原点冲击的方式，精心打造了基于成本效益分析、突出目标质量导向的新型绩效成本预算管理模式。
深刻把握新时代新特征和新要求，从市级决策层面把绩效成本预算改革“摆上最高的位子”
面对新时代社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，面对首都疏解转型攻坚期财政收入增速放缓与刚性支出不断增长所形成的压力和挑战，北京市委、市政府更加重视财政绩效管理对于“疏功能、稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的重要作用，强调要把落实党的十九大关于“全面实施绩效管理”的要求贯穿于财政工作的全过程、各方面。
中共中央政治局委员、北京市委书记蔡奇在有关报告上批示强调，财政部门要“当好账房先生，成为理财能手”。
市长陈吉宁在有关工作会议上强调指出：“我们必须加强财政资金绩效管理和成本控制，强化责任意识、质量意识和成本意识，充分考虑财政支出的成本与收益，健全预决算公开考核机制，把有限的资金用在刀刃上，不仅要把事情办成，还要把事情办好、办出效益，用好纳税人的每一分钱。”
市委全面深化改革领导小组在《关于认真学习贯彻党的十九大精神坚定不移将首都改革推向深入的实施意见》中，将“全面实施绩效管理”列为由财政部门牵头负责、20个市级部门和各区政府积极配合的重要改革举措，提出了以首善标准推进改革举措落实的具体要求。
新一届市政府在开局之年的《政府工作报告》中，明确提出“全面加强绩效管理”就是要“建立以质量和成本为重要考核内容、以结果导向配置公共资源的绩效管理机制，提高财政资金使用效益”。来自市领导班子和决策中枢的有力统揽、指导和推动，使财政部门增添了将预算绩效管理改革全面推向“深水区”的原动力和正能量，确保此项改革在核算成本、分析效益、制衡预算、影响决策、刷新施政方式和政绩观念等方面取得了突破性进展。
深度聚焦公益性、准公益和市场化，从体系建构层面确保绩效成本预算改革“扎下最深的根子”
针对政府项目涉及城市运行、公共服务、产业发展等不同领域，相互之间差异性较大的特点，财政部门运用经济学、统计学的客观方法，结合业务实际需要和行业标准，合理确定项目支出的实施成本、绩效指标，以一级和二级为通用指标、三级和四级为个性指标的分析体系，使项目的投入成本和预期效益能够“浮出水面”。
在核算成本效益的具体方法上，对于纯公益项目（由政府全额提供公共服务的领域），主要采取最低成本法、动态比较法等方法，既能够以成本最小化为原则遴选出最优方案，又能够在对项目进行纵向、横向等多维度比较分析中发现成本、效益上的差异，使方案达到优中选优。
对于准公益项目（政府负担一定比例资金的公共服务领域），主要采取作业成本法、显示偏好法、走访调查法等方法，其中的作业成本法主要是依据政府保障范围、职责及行业标准，对范围清晰、标准明确的工作量进行标准化和量化，在“全成本”核算的基础上制定预期绩效目标和监督考核指标，并制定合理的财政投入保障机制，而显示偏好法、走访调查法则适用于对成本、效益难以货币化的项目进行分析比较。
对于市场化程度高的项目（政府投入一定引导性资金的市场化领域），主要采取净现值法、因素分析法等方法，其中的净现值法适用于轨道交通、高速公路、公用事业补贴等城市管理以及一些支持产业发展的项目，能够在以不同成本方案对应不同绩效水平的基础上进行比较、分析、排序，遴选出最优方案，而因素分析法能够以“投入产出比”对成本效益更加复杂的市场化项目加以分析比较。
运用成本效益分析法对财政资金使用进行“望、闻、问、切、治”，有利于发现和总结不同项目的支出规律，研究制定不同类型的项目支出定额标准，辅助支持政府统筹研究收费价格、政府补贴、投融资等机制，大大加快预算绩效管理与事业发展规划、中期财政规划、年度预算编制、政府行政效能考核等挂钩衔接的进程，从而使预算绩效管理在推进政府治理体系和治理能力现代化的过程中，发挥出“牵一发而动全身”“一子落而满盘活”的特有作用。
着力探索先试点后扩围和推得开，从实践转化层面为绩效成本预算改革“趟出最妥的路子”
按照规划，从今年起的3年内，北京市财政局在公共服务、生态保护、城市管理、产业发展等4个方向，选取10个能够体现首都发展战略、社会关注度高、财政投入较大的领域，有序推进绩效成本预算改革试点。
2018年，主要选择学前教育、养老机构运营2个公共服务领域作为试点，并将成本效益分析结果应用于2019年部门预算编制及预算执行管理工作之中。
2019年，试点范围将扩大到供排水补贴、电气热补贴、公交补贴3个城市管理领域和平原造林建设生态保护领域，试点结果将应用于2020年部门预算、2020—2022年中期财政规划编制及管理之中。
到2020年，试点范围进一步扩大到公立医院补贴、老旧小区改造2个公共服务领域，以及商业流通、文化创意2个产业发展领域，并全面系统总结试点3年以来的工作成果，形成涵盖公共服务、生态保护、城市管理、产业发展4个方向的整体经验，将绩效成本预算管理新模式广泛应用于市级部门预算编制及执行管理之中，并将经验推广到各区政府，使绩效成本预算管理成为节约财政资金、化解收支矛盾、降低施政成本的“坚盾”和“利器”，以高水平理财推动高质量发展。
组织力量理职责破壁垒和强支撑，从基础工作层面为绩效成本预算改革“打下最实的底子”
北京市财政局严格按照预算法的规定，在绩效成本预算管理改革中发挥好财政部门统筹协调、指导推进、审核批复、评价分析、完善提高等职能作用，强化预算单位在完善行业标准、制定实施方案、量化指标目标、测算成本效益、编制项目预算、规范预算执行、提升支出效益等方面的主体责任和作用。
该局充分发掘和利用连续16年探索和推进预算绩效管理改革所取得的一系列成果，进一步健全公用经费和教育、公益性科研院所、博物馆、公益演出、福利机构、疾病预防控制等行业定额标准体系，为实施绩效成本预算打下良好的基础。
针对现行收付实现制仅能反映当期收支现金流量结果的局限性，北京市积极推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，以反映全周期资产、负债、收入、费用、效益等提升绩效成本预算的分析力和精准度。
该市还积极引入专家、专业机构等第三方专业力量参与绩效成本预算试点，建立涵盖不同领域、不同行业、不同专业的预算绩效管理专家学者库，以及符合绩效成本预算管理工作需要的社会第三方服务机构库，加强绩效成本预算工作的专业支撑，提高成本效益分析的专业性、准确性。同时，建立基于信息化的预算成本效益数据采集和财务分析系统，强化对预算绩效管理数据的整合，推进预算绩效信息资源共享，提升成本效益信息的分析利用能力，以信息化手段不断提升绩效成本预算的科学化水平。
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31.05.2018 16:53
以全面从严治党为统领推进财政改革发展北京市财政局党组书记、局长吴素芳
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