北京日报：为首都改革发展插上法治的翅膀——2014年北京市政府法制工作综述

　　站在首都发展的新起点上，描绘出法治政府建设新愿景；服务首都改革发展事业和社会民生，制定出一批新规章；围绕群众诉求和城市管理难题，积极探索执法监督新体系；着眼拓宽行政争议化解渠道，织密行政复议为民新网络……2014年，首都政府法制工作迈出新步伐，为改革发展插上了法治的翅膀。

　　定位法治中国首善之区“新坐标”

　　2014年北京市“两会”上，政府工作报告首次将“加快建设法治政府”单列一章，提出了“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，为建设法治中国首善之区奠定坚实基础”的目标，描绘了“建首善自京师始”的宏伟蓝图。

　　法治政府建设思想蓝图的背后，是首都法制人集体智慧的凝聚、对法治建设事业的追求和对首都法治政府建设实践的探索。

　　3月，市政府法制办邀请首都高校法学专家开展法治政府建设重大课题研究；

　　4月和6月，京津冀三地政府法制机构共商行政执法区域协作和政府法制工作区域协同。

　　9月和12月，市政府法制办领导分赴沈阳和重庆，进行法治政府建设专题调研；

　　11月，全市政府法制系统和驻京高校师生代表齐聚大兴念坛公园，开展“法治拥抱城市”徒步行活动，掀起了“贯彻十八届四中全会精神、建设法治中国首善之区”的高潮。

　　经过前瞻性研究、专题调研、专家咨询论证、省际战略合作，全市政府法制系统对首都法治政府建设形势的判断更加清晰，定位更加准确。

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布十年来，首都法治政府建设各项工作成效卓著，已经站在新的起点上：行政工作整体上有了规范意识、决策过程有了循规避险意识、权力运行有了阳光意识、执法行为有了审慎意识、对行为结果有了接受评判意识。

　　“我们只有在首都战略功能定位、‘法治国家法治政府法治社会一体建设’全局、首都改革发展事业的三维坐标系中谋划法治政府建设，才能找到中央要求、法治精神、首都改革发展事业的平衡点，凝聚起建设法治中国首善之区的力量。”市政府法制办刘振刚主任如是说。

　　在统一思想认识的基础上，市政府法制办集中各方面力量，全面加强法治政府建设总体谋划和顶层设计工作，提出了“以建设法治中国首善之区目标为引领，以规范行政权力运行为核心，以提升法治思维和法治方式能力为基础，以政府立法工作机制创新、行政执法体系建设、行政复议公信力建设为支撑，以政府法制机构和政府法制工作队伍建设为保障”的发展思路，在《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》中得到充分体现，为全市政府法制人描绘出提振精神、凝聚力量的美好画卷。

　　适应政府立法工作“新常态”

　　“去年，全市在大气污染、轨道交通、政府信息公开、国家重大活动等方面立了不少法，这些法与老百姓生活息息相关，并且都触及到城市管理中的‘老大难’问题，市政府法制办也能深入群众当中，多次听取意见建议并能及时答复，这样的法我们欢迎，我们支持！”一位张姓退休老大爷的心里话反映了政府立法工作模式的转变：主动适应、积极引领、全面互动。

　　全年政府立法工作中，市政府法制办积极适应立法体制、立法需求、立法模式变化调整的新常态，科学处理人大主导立法与政府协同立法、改革发展需求牵引与立法前瞻引领等重大关系，与市人大常委会主动沟通协调，围绕全市立法规划优化政府立法布局，针对群众反映强烈的违法建设、流动摊贩占道经营、非法小广告等城市管理难题，协调市公安局、市政市容委、城管局、交通委等10多个部门，加强城市精细化管理立法调研，系统梳理了有关32部法律法规规章，对制度措施“够不够用”、“好不好用”、“如何用好、用足”等问题，从事理、法理、情理的角度进行了全面分析，提出了立法思路，为配合人大立法做好了前期储备，得到了市委主要领导的充分肯定。

　　“我在地铁地下通道卖艺好几年了，这次看到网上的立法草案，就提了些自己的想法，结果市政府法制办专门邀请我参加座谈会。立法这么重要的事情，也能听听我们这些人的想法，真是万万没想到……”地铁艺人老宋感慨地说。这是发生在3月6日轨道交通立法乘客代表座谈会上的一幕。

　　在事关民生和社会管理的立法过程中，社会公众逐渐成为立法的重要主体，全面参与也成为立法常态。在《北京市轨道交通运营安全条例》的制定过程中，为尊重社会公众的知情权，激发其参与的积极性，市政府法制办加大宣传力度，在报纸开辟专版邀请专家进行解读，办领导通过新华网与网民互动交流，还多次带队深入运营单位、乘客代表中进行座谈，听取利益诉求和意见建议，组织政府立法工作法律专家委员会对草案进行法律审核，提出客观中立的审核意见，从而把客观公正的理念体现在每个环节，把立法为民的价值植根到群众心中。

　　打造服务决策“新链条”

　　党的十八届四中全会明确提出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”在本市，合法性审查不仅是重大行政决策的必经环节，更是服务决策链条的综合中枢。

　　2014年，市政府法制办积极探索贯通各个决策程序、整合参与各方力量的服务决策体系，对272件市政府重大行政决策和行政规范性文件进行合法性审查，共出具了372条合法性审查意见，为确保重大决策合法、合情、合理发挥了“防火墙”和“保险单”的作用。

　　这一探索缘于两个转机：一是市政府法制办的思维创新，二是政府职能部门的认识转变。2011年，北京市政府办公厅印发了《关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》，要求凡是报请市政府作出重大行政决策和制发行政规范性文件必须经过合法性审查，但实施效果却不尽如人意。对此，市政府法制办进行反思，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决定虽是重大决策过程独立的环节，但它们不是孤立的，而是相互渗透、紧密关联的有机整体，合法性审查作为关键性环节，不应只是被动守底线，而是要主动介入、提前预防，当好公众利益的“看家人”。为此，市政府法制办积极发挥地位中立、协调各方的优势，努力打造贯穿行政决策全程、连接决策机关、社会公众、法律专家、法制机构各个主体，整合政府、社会、专家三方资源的服务决策链条。对全市重大决策，与有关委办局主动沟通，提前介入，积极参与公众参与、风险评估、专家论证等各个环节，深入研究社会公众遇到的法律困境和提出的法律诉求，全面把握重大决策面临的法律风险和社会稳定风险，综合各个环节存在的问题，依托全市立法工作专家委员会进行法律审核，在关键问题和重要程序方面敢于说“不”的同时，协调有关委办局研究应对措施，提出了完善思路和办法，确保行政决策符合科学规律，体现公众利益，反映道德公论、有利社会稳定。与此同时，由于认识到党的十八届四中全会的新要求，尝到依法科学民主决策的甜头儿，委办局要求进行合法性审查的热情不断高涨，被动应付的局面被主动邀请、及时沟通的新常态所代替。

　　改革与时俱进，探索永无止境。当前，建立文件审查风险分级体系、合法性审查与行政执法平台对接，行政决策审查机制与重大决策责任追究机制、责任倒查机制融合等深层次的探索在持续推进。

　　构建行政权力监督“新体系”

　　“北京市行政执法信息服务平台”网站首页。

　　3月14日，新闻媒体报道了“人济山庄‘最牛违建’基本拆除”的消息。这件历时大半年、社会广泛关注的违法建设案件总算告一段落。但是，针对“最牛违建”的思考和讨论并没有停止。

　　新闻媒体呼吁不能让违法建设“大隐隐于市”，社会批评执法部门“执法不严格，不到位”。每个执法部门都委屈：不是没看见、没去查，门敲了、话问了、笔录做了，文书发了——一句话，能做的都做了，可到头来还是出了问题。

　　对此，政府法制人有着自己的思考和观点——不是违法太猖狂，而是执法太软弱。行政执法要跳出“出问题—严格执法—执法违规—不作为—出问题”的死循环，需要摆脱“重政府管理社会的法律规制，轻政府内部关系法治统筹”的固有思维模式，要求相对人严格守法的同时，充分发挥政府内部监督制约、统筹协调、法制纠错的功能，将各部门内部权力用足，将执法力度用尽。而这一切的起点，是要用一张清单摸清权力“家底”，同时对权力运行进行系统监督，努力构建“横有分工、纵有层级、权责明确、边界清晰、衔接有序、传导有效”的行政执法组织及运行体系。

　　2014年，市政府法制办会同市编办对全市48个系统10845项行政处罚权力进行梳理审核、逐一编码，在权力清单中明确了对涉及30多个部门的百余项职权边界争议事项的初步切分，厘清边界不清、交叉重叠的情况，明确职责，避免争权诿责。

　　在推行权力清单、实现“依法确权”的基础上，积极转变监督评价方式，围绕“依法履责”开发建设了行政执法信息服务平台。市政府法制办梳理了50多个市级执法机构和700多个区县行政执法机构、约10万名行政执法人员在执法中适用的2203部法律、法规和规章，按照不同区域、领域、时间，建立了多维度的14个分析模型和展示界面；应用大数据系统管理方式，动态监控和综合评价各部门职权运行和责任履行情况，逐步实现了执法监督由个案的监督向体系的监督转变，由事后的结果监督向动态的全过程监督转变，由对个体行为的监督向部门权责运行的监督转变。

　　织就复议为民“新网络”

　　“我家离县城远，来回都是山路，到县城往返要折腾大半天，做豆腐卖豆腐都耽误了。现在好了，行政复议申请不出镇就解决了，工作人员积极调解，省时省力，还解决了问题。我们应该点个赞！”延庆县永宁镇居民老阎接受媒体采访时激动心情溢于言表。自从市政府行政复议接待室完善了行政复议信息系统，“受理案件规范，办案效率提高，公信力增强”成为大家的共同感受。

　　“行政复议在推进法治政府建设、化解深化改革风险、营造和谐宜居环境中站位重要、作用特殊，我们要以公平公正为目标、以为民利民为重点，通过编织组织网络和信息化网络，将工作做到群众家门口，做到群众心里。” 在全市行政复议工作会议暨政府法制工作先进表彰大会上，市领导的讲话拨亮了每一个复议人的心灯，拨动了每一个人的心弦。

　　这一理念催生了全市行政复议两大举措——构建行政复议基层组织网络和行政复议信息化网络。2014年4月，延庆县在延庆、永宁两个大镇和百泉街道设立行政复议接待站，将行政复议工作下沉到底，覆盖辖区每一个村庄，让地处偏远山区的老阎们圆了在家门口寻求行政救济的夙愿。接待站不仅是行政复议工作的“桥头堡”，更是统筹执法机构、司法行政和法院资源，促进行政调解、人民调解和司法调解相衔接的“综合枢纽”，将大量纠纷化解在萌芽状态、化解在基层。三个接待站成立以来，共接待行政复议来访咨询260件，牵头化解行政纠纷86件。

　　在编密行政复议工作组织网络的同时，一张用信息科技织就的无形便民网络也在形成。为积极应对行政复议案件数量激增的发展趋势，回应复议相对人要求提高效率、增强公信力的呼声，自2007年起，市政府法制办开发了“北京市行政复议管理系统”，经过全面升级和系统改造，目前发展为以大数据和政府法制信息网为依托，以行政复议机关、行政复议相对人、行政复议被申请人为节点，涵盖全市三级政府及部门，对接行政执法信息服务平台、行政诉讼平台等相关系统，提供便捷化、人性化、专业化服务的综合服务平台。该平台既能为行政复议申请人提供场景式的申请引导、复议相关知识和办案进度查询等服务，还能为行政复议委员会专家提供外网访问、案审信息查询、案件信息统计等辅助服务，大大加快了复议案件申请、受理进度，提高了案件审理的透明度和工作效率。

　　2014年，全市各级行政复议机关共收到行政复议申请8097件，受理立案5835件，比2013年同期分别增长62.99%和40.10%，共审结案件5488件，结案率为82.49%，纠正行政机关不履行或违法履行行政职责的案件共1061件，综合纠错率为13.11%，通过案前和解、复议中和解、和解方式审理终结的案件共1600件，调解率为23.09%。

　　展望2015

　　2015年，首都政府法制还有不少工作要做，还有许多难关要闯。重点领域政府立法、深化行政审批制度改革、完善决策机制、深化行政执法体制改革、推进政府信息公开、推行政府法律顾问制度、加强政府法制队伍建设……以建设法治中国首善之区目标为指引，首都政府法制人整装待发，阔步前行。