法制日报：《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》5月1日起施行

　　本报记者赵文明

　　《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》将于5月1日起施行。

　　据介绍,福建省厦门市构建多元化纠纷解决机制是在立法主导下进行的。厦门市人大常委会高度重视这项工作,早在2005年10月就在全国率先立法,通过了关于完善多元化纠纷解决机制的决定。

　　经过近十年的努力,厦门已基本建立了一个包括诉讼以及多种非诉讼方式所构成的多元化纠纷解决体系,在畅通纠纷解决路径、便利群众寻求权利救济、缓解社会和诉讼压力等方面,效果日益凸显。随着工作的深入,对进一步细化和完善立法提出了新的要求,需要进一步从立法层面上对多元化纠纷解决机制进行统一规划和协调发展。2012年底,厦门启动条例的立法。

　　就条例的主要内容及亮点,厦门市人大常委会有关负责人接受《法制日报》记者采访,进行解读。

　　条例对多元化纠纷解决机制进行了定义,从立法上明确多元化纠纷解决的发展目标、地位以及价值取向。积极引导人民群众形成正确、理性的纠纷解决观念。强调社会协同的理念,尊重当事人意思自治,发挥社会自我调节作用,促进社会共同治理。

　　多元化纠纷解决机制建设是一个庞大的系统工程,需要有个机构来牵头组织协调。条例按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理原则,明确由综治部门会同司法行政部门推进多元化纠纷解决机制的建设与实施,制定发展规划,指导、推动工作开展。同时还明确了政府、法院以及其他部门、有关方面的职责。鼓励社会力量提供公益性的纠纷解决服务。

　　条例列举了协商和解、社会调解、行政解决纠纷、仲裁、诉讼等纠纷解决途径,还以兜底条款“法律、行政法规规定或者当事人认可的其他方式”,预留发展空间。明确各类纠纷解决方式的分工和合作,完善运行关系。当事人可以自主选用其中的任何一种方式来解决纠纷,除非法律另有规定。鼓励和引导当事人选择对抗性较弱、成本较低的方式解决纠纷,首选协商,和解不成再进行调解或申请行政解决,通过对纠纷的分流与过滤,避免或减少诉讼。

　　在纠纷解决机制中,诉讼处于核心和主导地位,但诉讼只是解决纠纷的最后救济途径。就此,条例确立了纠纷解决的原则、方向指引,还规定调解组织、行政机关以及人民法院应当引导帮助当事人选用适当的方式解决纠纷。但任何非诉讼纠纷解决方式都不能排除司法的最终审查权,在引导促进当事人选用非诉讼方式的同时,应当依法保护其诉权。

　　条例对协商、调解以及行政解决纠纷这几种常用的非诉讼方式进行了程序设计。目前法律只规定可以和解,但怎么和解、和解效力怎样,都不明确,调解的规则也比较欠缺。条例借鉴国外的做法以及这些年的实践成果,规定协商可以邀请第三方参与,可以运用早期中立评估、中立性事实调查、专家鉴定等方法,为协商、调解提供参考依据；就调解的启动、期限、终止、调解协议制作以及调解员中立、保密原则等,对调解程序作了必要的程序规制；明确了依法达成的和解协议、调解协议的合同效力。

　　随着调解制度的深入发展,国外ADR(非诉讼纠纷解决方式)还创新了一些混合型纠纷解决方式。条例参考最高法院有关司法解释、文件规定,确立了无争议事实记载、无异议调解方案认可、调解与裁决混合形式等制度。

　　调解制度在我国源远流长。近年来世界各国ADR蓬勃发展,调解也作为一种基本形式,得到广泛运用。调解包括社会调解、行政调解、法院附设调解等类型。其中社会调解,还可以分为人民调解、劳动争议调解、行业调解、商事调解等。除人民调解、劳动争议调解已有专门法律规定外,其他调解组织都尚无立法予以规范和管理。条例对各类调解组织的建设进行了划分,明确各自的功能和职责,突出各自的特点和优势。调解组织一般都是公益性的,不收费,但针对复杂的专业领域的调解,应允许实行市场化运作,这有利于调解行业的长远发展。条例前瞻性地规定了提供有偿调解服务的商事调解以及其他形式的市场化纠纷解决服务。

　　纠纷解决是政府公共服务职责。从国外的经验来看,调解机构之所以快速发展,与政府财政的强大资金支持是分不开的。

　　条例建立以政府支持为主的经费保障机制,对人民调解、劳动争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁工作所需经费,相关法律已有明确规定,政府应当纳入财政预算予以保障；对其他公益性调解组织按照规定给予补贴,提供必要的物质和经费支持。依据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对深化公共服务改革的部署,条例规定了政府购买调解服务,探索公共服务多元化供给模式。

　　目前行政解决纠纷功能还比较薄弱,发展空间很大。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求把行政调解作为地方各级政府和有关部门的重要职责,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。条例参考外地相关行政调解规定,对行政调解的范围、管辖、受理等作了规范,以强化行政调解功能与责任,并就行政指导、行政斡旋、行政裁决等行政机关处理纠纷的几种方式作了规定。

　　条例明确各种纠纷解决方式的分工协作,深化诉调对接机制,实现程序的合理衔接和相互协调,推动各种非诉讼方式在司法的促进、保障下有效运作。条例依照民事诉讼法、公证法、仲裁法等相关法律,明确和解、调解协议可以依法通过公证、仲裁确认赋予强制执行效力,或者依法申请支付令、司法确认,与司法程序衔接,通过法院的执行力保障权利义务的最终实现。通过各种纠纷解决方式的衔接与融合,形成功能互补、相互协调的运行体系。